II GSK 1497/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Agnieszka Szczepek po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 826/14 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Miejskiej Z. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasad usytuowania na terenie Gminy Z. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 826/14, w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Miejskiej Z. z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie zasad usytuowania na terenie gminy Z. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdził: nieważność zaskarżonej uchwały (pkt 1) oraz określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu (pkt 2). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto następujące ustalenia: I Rada Miejska Z. (dalej: Rada) podjęła w dniu [...] czerwca 2014 r. uchwałę w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy Z. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (dalej: uchwała). Powołując się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 z późn. zm.; dalej: u.w.t. lub ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) - Rada ustaliła, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 5 m od: przedszkoli, szkół, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, ochotniczych hufców pracy, kościołów, kaplic, domów modlitwy. Odległość ta mierzona jest drogą dojścia wzdłuż ciągów pieszych, zgodnie z zasadami prawa o ruchu drogowym od głównego wejścia do punktu sprzedaży do głównego wejścia do obiektów chronionych (§ 1 i 2 uchwały). W § 3 uchwały wskazano zaś, że traci moc uchwała nr VI 19/97 z dnia 24 kwietnia 1997 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Z. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, warunków ich sprzedaży oraz szczegółowego określania warunków wydawania, cofania i wygasania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Prokurator Rejonowy w Z. (dalej: Prokurator) wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r. uwzględnił skargę Prokuratora i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. WSA we Wrocławiu orzekł, że przy podejmowaniu uchwały doszło do naruszenia przez Radę obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 u.w.t. Zdaniem Sądu I instancji przyjęta przez Radę odległość 5 m od obiektów chronionych w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t.), w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Odległość ta w żaden sposób nie ogranicza dostępności do alkoholu, ani nie tworzy warunków motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania (art. 2 ust. 1 pkt 1 u.w.t.). W ocenie Sądu I instancji Prokurator słusznie podniósł że z § 1 uchwały wynika, że Rada ustaliła jedynie zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży napojów alkoholowych, nie uregulowała zaś zasad w zakresie usytuowania punktów podawania napojów alkoholowych. Pozostaje to w sprzeczności z art. 12 ust. 2 u.w.t., zgodnie z którym "Rada Gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych". Ponadto, Rada była zobowiązana – zgodnie z art. 12 ust. 4 u.w.t. – do takiego usytuowania miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych, które powodowałyby ograniczenie dostępności alkoholu, wynikające z potrzeb określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Zarówno treść uchwały, jak i jej lakoniczne uzasadnienie nie zawierały żadnego odniesienia do wspomnianego programu. To rodzi wątpliwość, czy program ten był w ogóle przy podjęciu uchwały analizowany przez Radę. Za zasadny uznano także zarzut braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Z § 1 uchwały wynika, że miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych winny być usytuowane w odległości co najmniej 5 m od wymienionych w uchwale miejsc chronionych. Do uchwały wprawdzie dołączono "uzasadnienie", nie spełniało ono jednak wymogów stawianym uzasadnieniom uchwał. Jego treść w żaden sposób nie wyjaśnia, dlaczego Rada ustaliła odległość 5 m i jakimi względami się kierowała. WSA podkreślił, że obowiązek takiego uzasadnienia wynika z § 131 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908 ze zm.). Ponadto, Rada ustalając, że miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych winny być usytuowane w odległości co najmniej 5 m od wymienionych w uchwale miejsc chronionych nie dookreśliła, zdaniem Sądu I instancji, w sposób czytelny i precyzyjny w jaki sposób należy dokonać pomiaru wskazanej odległości 5 m. W § 2 uchwały użyto sformułowania "wzdłuż ciągów pieszych", powołując się na zasady prawa o ruchu drogowym. Jednak w ustawie tej "ciągi piesze" nie zostały zdefiniowane. Zatem użyte sformułowanie należy uznać za nieprecyzyjne. II Gmina Z. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt. 4 u.w.t. poprzez ich niewłaściwą wykładnię w związku z czym stwierdzono, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały doszło do naruszenia przez Radę obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 u.w.t., a mianowicie, że miejsca sprzedaży i podawania alkoholu na terenie gminy mają być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 5 m od miejsc chronionych, co w ocenie Sądu jest w kolizji z koniecznością realizowania obowiązku ograniczenia dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich, gdy przedmiotowa uchwała realizuje w tym względzie założenia jakie stawia przed nią niniejsza ustawa; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 2 u.w.t. przez niewłaściwą wykładnię uznając, że Rada w § 1 uchwały ustaliła jedynie usytuowanie punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży napojów alkoholowych, a nie uregulowała zasad w zakresie usytuowania punktów podawania napojów alkoholowych, co pozostaje w sprzeczności z przedmiotowym przepisem, podczas gdy przedmiotowa uchwała wyraźnie wskazuje zasady usytuowania na terenie Gminy Z. miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, co zostało określone w § 1 uchwały; 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.w.t. uznając, że Rada nieprecyzyjnie określiła w uchwale, sposób mierzenia odległości punktów sprzedaży i podawania alkoholu od miejsc chronionych, podczas gdy w § 2 uchwały zostało wystarczająco i dokładnie określone, w jaki sposób tę odległość należy mierzyć; 4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 3 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie, co spowodowało ograniczenie samodzielności gminy; 5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672; dalej: u.s.d.g.) poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie winien on być również uwzględniony; 6. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2000 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w odniesieniu do aktów prawa miejscowego będących źródłem prawa powszechnie obowiązującego nie ma zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu. Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesiona skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a. Zarzuca się w niej Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów prawa procesowego (pkt 2). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 152 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie. Według autora skargi kasacyjnej instytucja wstrzymania wykonania aktu nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego będących źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanego wyroku, tj. 12 marca 2015 r.) w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się (co prawda niejednolicie – odmiennie T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 470 – 471), że z brzmienia art. 152 p.p.s.a. można wnioskować, że sąd z urzędu w każdym wyroku uwzględniającym skargę powinien zawrzeć rozstrzygnięcie, czy pozbawiony nieprawomocnym wyrokiem mocy wiążącej akt lub czynność nie może być wykonana, co oznacza, że rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności aktu lub czynności w okresie do uzyskania cech prawomocności przez wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę na akt lub czynność organu administracji publicznej (poglądy W. Rymsa i J. P. Tarno cytowane w op. cit. na s. 470). Pogląd ten Naczelny sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela, a to pozwala na przyjęcie, że orzeczenie o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonego aktu dotyczyć może także aktu prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, o ile wyrok stwierdza nieważność tego rodzaju aktu (por. M. Jagielska, J.Jagielski, R. Stankiewicz (w:) R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, C.H.Beck 2013 , s. 589; także wyroki NSA z dnia: 7 października 2014 r., sygn. akt II OSK 846/14; 5 października 2012 r., sygn. akt I OSK 639/12; 26 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1345/12). Sąd I instancji stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały, zasadnie więc orzekł o wstrzymaniu jej wykonania. Już tylko na marginesie należy dodać, że zgodnie z art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) art. 152 p.p.s.a. z dniem 15 sierpnia 2015 r. otrzymał brzmienie: W razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej (§ 1). Przepisu § 1 nie stosuje się do aktów prawa miejscowego (§ 2). Zatem dopiero w znowelizowanym przepisie art. 152 p.p.s.a. ustawodawca wyłączył zastosowanie omawianej zasady do aktów prawa miejscowego. Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy je uznać za niezasadne. Przede wszystkim zamierzonego skutku nie mógł odnieść sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 12 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t. poprzez jego niewłaściwą wykładnię. Według autora skargi kasacyjnej wynikająca z art. 12 ust. 2 u.w.t. podstawa prawna do podjęcia zaskarżonej uchwały jest bardzo ogólna i szeroka, pozostawiająca Radzie Gminy swobodę w zakresie określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i podawania alkoholu. Zatem ustawodawca nie obliguje organów samorządu do zachowania konkretnych odległości między tzw. obiektami chronionymi a punktami sprzedaży alkoholu. W związku z tym kasator nie zgadza się z twierdzeniem Sądu I instancji, że odległość 5 m jest niewystarczająca do realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i art. 2 u.w.t. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z art. 12 ust. 1 u.w.t. rada gminy ustala w drodze uchwały dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego przepisu rada gminy ustala - w drodze uchwały - zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie, zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych – powinny pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi oraz z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy (zob. I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz Zakamycze 2002 uw. 1-3 do preambuły oraz orzecznictwo NSA i piśmiennictwo; odpowiednio – na tle norm konstytucyjnych – T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w konstytucji w: red. J. Trzciński, Charakter i struktura norm konstytucji, Wyd. Sejm. 1997 s. 95-96, 106, 111-112). Oznacza to, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 1995 r., SA/Kr 2937/94 z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1996/2/25 s. 62; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 2792/95, Glosa 1996 r., nr 11, poz. 30; wyrok WSA w Lublinie z 26 listopada 2009 r., III SA/Lu 337/09, CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia przez Radę obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 u.w.t. Jak słusznie wywiódł Sąd I instancji przyjęta przez Radę odległość 5 m od obiektów chronionych, tj. przedszkoli, szkół, specjalnych ośrodków szkolno– wychowawczych, ochotniczych hufców pracy, kościołów, kaplic, domów modlitwy - oznacza bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z tymi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 sierpnia 2016 r., II SA/Ke 450/16; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 listopada 2009 r., III SA/Lu 337/09). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęta przez Radę odległość od obiektów chronionych w żaden sposób nie ogranicza dostępności do alkoholu i nie tworzy warunków chociażby motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania. Można wręcz powiedzieć, że wprowadza fikcyjne ograniczenia dostępności do alkoholu, co stoi w oczywistej sprzeczności ustawowym celem, jakim jest szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem jakie może stwarzać alkohol. Podnoszona zaś przez autora skargi kasacyjnej argumentacja, że ustawodawca nie obliguje organów samorządu do zachowania konkretnych odległości między tzw. obiektami chronionymi a punktami sprzedaży alkoholu, nie może oznaczać zupełnej dowolności w określeniu zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdyż o czym była już mowa - muszą one pozostawać w zgodzie z ogólnymi celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi określonymi w preambule, jak i art. 1 i 2 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2013 r., II GSK 435/12). Ponadto mające uzasadniać prawidłową wykładnię omawianych przepisów stwierdzenie autora skargi kasacyjnej, że żadna odległość miejsc sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych nie będzie realizować w zadowalającym stopniu realizacji powyższych postulatów - wskazuje na zupełne niezrozumienie celów, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i podważa de facto zasadność ustalania przez Radę Gminy zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Dlatego też zaprezentowana w skardze kasacyjnej wykładnia art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 12 ust. 2 u.w.t. w ramach której jej autor sugeruje, że odległość między punktami sprzedaży i podawania takich napojów a obiektami chronionymi nie ma wpływu na dostępność napojów alkoholowych, czy ograniczenie ich spożywania – jest nie do zaakceptowania. Zatem wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 12 ust. 2 u.w.t. Na usprawiedliwienie nie może również zasługiwać sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 12 ust. 2 u.w.t. Zdaniem jej autora Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni tego przepisu przyjmując, że Rada w § 1 uchwały ustaliła jedynie usytuowanie punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży napojów alkoholowych, a nie uregulowała zasad w zakresie usytuowania punktów podawania napojów alkoholowych. W tym kontekście kasator podniósł, że "podawanie napojów alkoholu" mieści się w pojęciu "sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży". Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu autora skargi kasacyjnej, bowiem lektura treści zaskarżonej uchwały jednoznacznie wskazuje, że Rada Miejska w Z. ustaliła jedynie zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży napojów alkoholowych. W uchwale nie ma natomiast regulacji odnoszących się do zasad dotyczących usytuowania punktów podawania napojów alkoholowych. Przy czym na gruncie art. 12 ust. 2 u.w.t. - nie sposób podzielić argumentacji autora skargi kasacyjnej, że "podawanie napojów alkoholu" mieści się w pojęciu "sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Zgodnie bowiem z tym przepisem "Rada Gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych". Przepis art. 12 ust. 2 u.w.t jest więc jasny i nie podlega interpretacji przy użyciu różnych metod wykładni. Skoro ustawodawca w ww. przepisie posłużył się dwoma odrębnymi pojęciami, tj. "sprzedaży" i "podawania", to nie można tych pojęć używać zamiennie, czy też twierdzić, że są one tożsame. Nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia art. 2 ust. 3 u.s.g. oraz art. 8 ust. 1 u.s.d.g. wskazane w pkt 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej. Jak podnosi autor skargi kasacyjnej do naruszenia ww. przepisów miałoby dojść poprzez ich niezastosowanie. Niezastosowania pierwszego z tych przepisów spowodowało w ocenie kasatora ograniczenie samodzielności gminy. Natomiast uzasadniając naruszenie art. 8 ust. 1 u.s.d.g. autor skargi kasacyjnej wskazuje, że organy administracji publicznej (w tym organy samorządu terytorialnego) mają obowiązek wspierania rozwoju przedsiębiorczości poprzez tworzenie korzystnych warunków do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej. Zatem ustanowienie zbyt dużej odległości między punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a miejscami chronionymi, może kłócić się z ww. obowiązkiem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji kwestionując zaskarżoną uchwałę, nie naruszył zasady samodzielności gminy. Samodzielność gminy określona w art. 2 ust. 3 u.s.g. nie wyklucza jej podporządkowania prawu. Organy samorządu terytorialnego jako organy władzy publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Oznacza to, że wszelkie akty prawne i czynności organów gminy muszą być zgodne z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 7 października 1991 r., SA/Wr 841/91). Tego wymogu zaskarżona uchwała nie spełnia, bowiem o czym była już mowa, Sąd I instancji trafnie uznał, że narusza ona art. 1 i 2 oraz art. 12 ust. 2 u.w.t. Prawna ochrona samodzielności gminy nie obejmuje zaś działań bezprawnych. Nieusprawiedliwiony jest również powołany przez kasatora zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 u.s.d.g. Wprawdzie organy administracji publicznej mają obowiązek wspierania rozwoju przedsiębiorczości, jednakże nie może się to odbywać kosztem naruszenia innych ustaw, w tym ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zasada swobody działalności gospodarczej nie ma bowiem charakteru absolutnego. Konstytucja RP dopuszcza ograniczenie wolności gospodarczej w drodze ustawy, jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny (art. 22). Ustawą, która ogranicza wolność działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest m.in. u.w.t. (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r., II GSK 2466/14). Natomiast art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Do takich wartości bezspornie należy życie obywateli w trzeźwości, czego w żaden sposób nie da się porównać z utratą korzyści majątkowych przedsiębiorcy prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2014 r., II GSK 560/13). Zatem jednostka samorządu terytorialnego czyniąc zadość wymaganiom z art. 8 ust. 1 u.s.d.g. musi uwzględniać realizację celów założonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Bezskuteczny okazał się również zarzut naruszenia art. 12 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.w.t. sformułowany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Według kasatora brak jest podstaw, aby twierdzić, że zaskarżona uchwała w sposób nieprecyzyjny ustaliła sposób w jaki powinno mierzyć się odległość między miejscami chronionymi a punktami sprzedaży i podawania alkoholu. Jak wynika z treści § 1 zaskarżonej uchwały - punkty sprzedaży napojów alkoholowych mogą być usytuowane w odległości co najmniej 5 m od wymienionych w uchwale miejsc chronionych. W § 2 uchwały wskazano zaś, że odległość o której mowa w § 1, mierzona jest drogą dojścia wzdłuż ciągów pieszych, zgodnie z zasadami prawa o ruchu drogowym od głównego wejścia do punktu sprzedaży do głównego wejścia do obiektów chronionych wymienionych w § 1. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd I instancji wskazując, że użycie w § 2 zaskarżonej uchwały sformułowania "wzdłuż ciągów pieszych", przy jednoczesnym braku zdefiniowania pojęcia "ciąg pieszy" - należało uznać za nieprecyzyjne i mogące prowadzić do różnych interpretacji. Tym bardziej, że pojęcie to nie zostało także zdefiniowane w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak również jest nieznane innym aktom prawnym, w tym ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, ze zm.) oraz ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.). W tym miejscu wymaga podkreślenia, że czytelne i jednoznaczne w swej treści określenie sposobu mierzenia odległości między obiektami chronionymi a punktami sprzedaży napojów alkoholowych ma m.in. bardzo istotne znaczenie przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Zasady te powinny być tak określone, aby organ wydający tego rodzaju zezwolenia nie miał w tym zakresie swobody decyzyjnej. Stanowienie tego rodzaju norm prawnych niezgodnie z zasadami redagowania tekstów prawnych w taki sposób, że stwierdzony brak ich precyzji stwarza zagrożenie prawidłowej realizacji celów określonych w art. 1 i 2 u.w.t. uprawnia do przyjęcia, iż uchybienie tego rodzaju stanowi naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., II GSK 497/11). Uchyla się zaś spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja odnosząca się do wskazywanej przez Sąd I instancji kwestii braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały, gdyż w jej ramach skarga kasacyjna nie zarzuca naruszenia konkretnego przepisu prawa w sposób określony w art. 174 pk 1 i 2 p.p.s.a. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać prócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., II FSK 861/10). W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.