II GSK 2466/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. J., W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 111/14 w sprawie ze skargi A. J., W. J. na uchwałę Rady Miejskiej C. z dnia [...] września 2003 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia szczegółowych zasad udzielania i cofania zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, liczby punktów i zasad ich usytuowania na terenie C. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 111/14, oddalił skargę A. J. i W. J. na uchwałę Rady Miejskiej C. z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia szczegółowych zasad udzielania i cofania zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, liczby punktów i zasad ich usytuowania na terenie C. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: W dniu [...] września 2003 r. Rada Miejska C., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 z późn. zm., dalej: ustawa), po zasięgnięciu opinii Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, na wniosek Burmistrza C., podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia szczegółowych zasad udzielania i cofania zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, liczby punktów i zasad ich usytuowania na terenie C. W § 7 ust.2 tej uchwały stwierdzono, że "Nie wydaje się zezwoleń na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży dokonywaną w punktach położonych na terenie parków Z., T. i S." W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy A. J. i W. J., zarzucili powyższej uchwale rażące naruszenie – art. 22 i 64 Konstytucji RP oraz ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, gdyż naruszono konstytucyjne zasady równości, swobody i wolności gospodarczej oraz ustawowe upoważnienia z art. 12 ust. 1 oraz 14 ust. 1,2a i 6 ww. ustawy. Skarżący podnieśli, że w uchwale zapisano o zakazie sprzedaży alkoholu na terenie parków: T., Z., S. i na tej podstawie nie wydano im koncesji na sprzedaż alkoholi, pomimo że sklep, który posiadają znajduje się przy ul. [...] w sąsiedztwie Parku Z., a to powoduje ich znaczne straty finansowe. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska wniosła o jej oddalenie, wskazując w pierwszej kolejności, że sklep znajdujący się w C. przy ulicy [...] położony jest na działce będącej częścią Parku Z. Rada podniosła, że w kwestionowanym § 7 ust. 2 uchwały zawarte są regulacje dotyczące zakazu prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych w określonych miejscach - na terenie parku Z., T. i S. Zdaniem Rady, zaskarżona uchwała nie ogranicza korzystania przez wnioskodawców z ich własności. Według Rady, skarżący błędnie interpretują art. 14 ust. 6 ustawy, gdyż jego celem nie było wprowadzenie zakazu sprzedaży w sklepach napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, lecz zakaz sprzedaży na określonym terenie. W ocenie Rady, zawarte w § 7 zaskarżonej uchwały ograniczenie jest zgodne z delegacją ustawową, ponieważ zostało wprowadzone z uwagi na charakter miejsca. We wskazanych miejscach obecność napojów alkoholowych, nie jest pożądana z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa osób z nich korzystających - parki są odwiedzane przez kuracjuszy, turystów, mieszkańców miasta, osoby z małymi dziećmi, co powoduje, że uzasadniony jest zakaz sprzedaży alkoholu w usytuowanych w nich punktach sprzedaży. Za niezasadny Rada uznała także zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji RP. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz.270, dalej: p.p.s.a.) WSA w Bydgoszczy stwierdził, że w świetle art. 18 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 12 w ust. 1 i 2 i art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Rada Miejska Ci. uprawniona była do wydania zaskarżonej uchwały i uchwała ta nie narusza wskazanych w niej przepisów. Nie narusza także – wbrew odmiennemu stanowisku skarżących przepisów Konstytucji. Sąd zauważył, że art. 22 Konstytucji RP dopuszcza ograniczenie swobody działalności gospodarczej w drodze ustawy, co uczyniono w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Według Sądu I instancji, zaskarżona uchwała nie narusza także jakiegokolwiek innego przepisu prawa obowiązującego w chwili jej podejmowania. Sąd przypomniał, że Rada Miejska C. uznała, iż we wskazanych w uchwale miejscach obecność napojów alkoholowych nie jest pożądana z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa osób korzystających z tych terenów. Wymienione parki są licznie odwiedzane przez kuracjuszy, turystów, mieszkańców miasta, osoby z małymi dziećmi. Jednocześnie Sąd stwierdził, że poza granicami niniejszej sprawy pozostaje ocena, czy Burmistrz C. zasadnie odmówił skarżącym wydania koncesji na sprzedaż alkoholu w przedmiotowym sklepie, gdyż ta okoliczność jest przedmiotem innego postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A. J. i W. J. zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie Ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a w szczególności art. 9,12,14 i 18 oraz art. 22 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Według wnoszących skargę kasacyjną, zakwestionowana uchwała, jako sprzeczna z prawem, powinna zostać uchylona. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów stwierdzono, że uchwała wykroczyła poza uprawnienie zawarte w art. 14 ust.6 Ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, gdyż przepis ten upoważnia wprawdzie do rozszerzenia zakazów na inne miejsca i obiekty niewymienione w ww. ustawie ze względu na ich charakter, jednakże upoważnienie to nie jest nieograniczone, bowiem wprowadzone zakazy usprawiedliwia jedynie charakter miejsca. Zdaniem skarżących kasacyjnie, kierując się w tym względzie intencjami ustawodawcy wynikającymi z art. 14 ust. 1 i 2 a) ustawy należałoby przyjąć, że chodzi o takie miejsca, w których obecność jest szczególnie niepożądana np. ze względów wychowawczych (szkoła), zdrowotnych (szpital) czy bezpieczeństwo (obiekty komunikacji kolejowej, samochodowej). W świetle powyższego do takich miejsc niewątpliwie nie można zaliczyć sklepu spożywczego przeznaczonego przecież z założenia do prowadzenia działalności handlowej i spełniającego wszystkie wymagane standardy zgodnie z odrębnymi przepisami. Także parki nie są szczególnym miejscem ze względu na jego charakter, aby zakazać sprzedaży alkoholu. Zdaniem skarżących kasacyjnie, analiza treści zaskarżonej uchwały wskazuje, że zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu rozumianych, jako ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego itp., badany akt prawa miejscowego w istocie nie zawiera lub czyni to nieprecyzyjnie. Skarżący zarzucili, że przedmiotowa uchwała powołuje się w części tytułowej na art. 12 ust. 1 i 2 Ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, natomiast w treści zawiera inne artykuły z ustawy, w tym liczne niedopuszczalne powtórzenia ustawowe. Według skarżących, § 1 zaskarżonej uchwały stanowi częściowe powtórzenie, ale też modyfikację przepisu art. 18 ust. 1 ustawy. Analogiczne zarzuty dotyczące częściowego powtórzenia i modyfikacji regulacji ustawowych oraz wyjścia poza zakres upoważnienia ustawowego postawić należy § 4 uchwały. Wkracza on, bowiem w materię uregulowaną w przepisie art. 9 ww. ustawy. W opinii skarżących, kwestionowana uchwała nie tylko łamie w sposób niedopuszczalny art. 12 i 14 Ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ale wkracza również w sferę wolności obywatelskich, w tym swobody prowadzenia działalności gospodarczej, a także dotyka sfery uprawnień mieszkańców miasta C. Zdaniem skarżących kasacyjnie, uchwała w całości dotyczyła tylko jednego podmiotu gospodarczego (mianowicie skarżących), a więc wskazuje na związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy ich sytuacją prawną a miejscowym aktem prawnym ograniczającym wszelkie uprawnienia skarżących. Uchwała ta, zdaniem skarżących, rażąco narusza art. 22 Konstytucji RP, ograniczając wolność działalności gospodarczej, co w rezultacie spowodowało poniesienie przez skarżących strat liczonych w milionach złotych. Następnie, w piśmie opatrzonym datą 5 kwietnia 2016 r., pełnomocnik skarżących wskazał, że częściowo precyzuje powyższą skargę kasacyjną w ten sposób, że na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuca naruszenie art. 14 ust.6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez a) błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Miejska C. wydając przedmiotową uchwałę nie naruszyła treści tego przepisu, w sytuacji gdy jego prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że na jego podstawie może zostać wprowadzony zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, przy czym niedopuszczalne jest na podstawie tego przepisu różnicowanie adresatów tego zakazu np. w zależności od tego, czy dokonują oni sprzedaży alkoholu na wynos, czy też przeznaczonego do konsumpcji na miejscu, z ostrożności: b) jego niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że Rada Miejska C. wydając zaskarżoną uchwałę nie naruszyła treści tego przepisu, w sytuacji, gdy treść zaskarżonej uchwały narusza wspomniany przepis. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez a) błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Miejska C. wydając przedmiotową uchwałę nie naruszyła treści tego przepisu, w sytuacji gdy jego prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że na jego podstawie może zostać wprowadzony zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, przy czym niedopuszczalne jest na podstawie tego przepisu różnicowanie adresatów tego zakazu np. w zależności od tego, czy dokonują oni sprzedaży alkoholu na wynos, czy też przeznaczonego do konsumpcji na miejscu, z ostrożności: b) jego niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że Rada Miejska C. wydając zaskarżoną uchwałę, nie naruszyła treści tego przepisu, w sytuacji gdy treść zaskarżonej uchwały narusza wspomniany przepis. Ponadto skarżący kasacyjnie wnieśli o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska C., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie wniesionego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p. p. s. a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono. Kontrola instancyjna Naczelnego Sądu Administracyjnego zawężona jest, zatem do badania wskazanych w środku odwoławczym kwestii spornych i Sąd ten nie jest uprawniony do uzupełniania lub poprawiania podstaw skargi kasacyjnej, czy wreszcie samodzielnego formułowania jej zarzutów, ponieważ oznaczałoby to działanie z urzędu, co w świetle przywołanego przepisu ustawy procesowej nie jest dopuszczalne. Nadmienić w związku z tym wypada, że zwroty: "w szczególności", "z ostrożności procesowej" używane w praktyce adwokacko-radcowskiej przy opisywaniu podstaw kasacyjnych przed wymienieniem przepisów uznawanych przez skarżącego za naruszone lub przy formułowaniu samego zarzutu, są semantycznie puste, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę rozpoznaje tylko te zarzuty i uwzględnia te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w skardze kasacyjnej, jako naruszone. Poczynienie powyższych uwag natury ogólnej było niezbędne ze względu na sposób sformułowania podstaw kasacyjnych w niniejszej skardze, gdyż jej autor zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wymienił "w szczególności" art. 9, 12, 14 i 18 tejże ustawy. Natomiast w piśmie z dnia 5 kwietnia 2016 r. częściowo precyzującym wniesiony środek zaskarżenia, użył zwrotu "z ostrożności procesowej". W świetle tego, co już powiedziano, ocena zasadności podniesionych zarzutów dotyczyć będzie tylko tych wymienionych przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 z późn. zm.). Dodatkowo skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie art. 22 Konstytucji RP. Pomimo braku powołania wprost w skardze kasacyjnej opatrzonej datą 15 sierpnia 2014 r. przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie ulega wątpliwości, że niniejsza skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na tej podstawie. Doprecyzowanie poczynione w przytoczonym piśmie z dnia 5 kwietnia 2016 r. jedynie to potwierdza. Art. 174 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że jedną z dwóch podstaw kasacyjnych jest naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Najkrócej rzecz ujmując, błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego powinien wskazywać przepis prawa materialnego, zawierać określenie, na czym polegało błędne rozumienie oraz wskazanie, jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis powinien być prawidłowo rozumiany. Z kolei oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego oznacza, że podstawą jej rozpoznania jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna A. J. i W. J. nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Brak zasadności wniesionego środka zaskarżenia ma swoje źródło w jego wadach formalnych oraz merytorycznej nietrafności stawianych zarzutów. Oceniając podniesione zarzuty zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa najpierw, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji przytoczył przepisy art. 12 ust.1 i 2 oraz art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i uznał, że jedyny podważany w skardze do WSA w Bydgoszczy zapis uchwały Rady Miasta C., tj. § 7 ust.2, w którym zawarte są regulacje dotyczące zakazu prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych w określonych miejscach C. - na terenie parku Z.,T. i S. nie wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 14 ust.6 ww. ustawy i nie jest niezgodny z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny przypomina i stwierdza, że kwestie prawne wynikające z art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości były rozważane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego, a wyrażone w nim poglądy zachowały nadal swoją aktualność. Zgodnie z art. 14 ust.6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w innych niewymienionych w art. 14 ust. 1-4 miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Należy zauważyć, że w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na terenie poszczególnych jednostek podziału terytorialnego państwa. Upoważnienie do wydania takich przepisów musi wynikać wyraźnie z odrębnych ustaw, a jego realizacja nie może przekroczyć zakresu określonego w normie upoważniającej. Rozwinięciem tej zasady jest art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego oraz fakt, że uchwała, o której mowa w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, jest tego rodzaju aktem, o charakterze wykonawczym, należy stwierdzić, iż postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy gminne wydane na podstawie upoważnienia zawartego w analizowanym przepisie nie mogą być formułowane w postaci ogólnych norm, bo wprowadzenie takich norm zostało zastrzeżone do kompetencji centralnego ustawodawcy. Sformułowanie "charakter obiektu lub miejsca" odwołuje się do ich szeroko pojmowanych funkcji społecznych, których realizacja mogłaby zostać naruszona, bądź zakłócona głównie przez zachowania ludzkie będące skutkiem nadużycia alkoholu. Ponadto, dodatkowe zakazy powinny używać takich nazw jednostkowych lub grupowych, które pozwolą zindywidualizować konkretne miejsca, obiekty lub obszary i odróżnić je (także ze względu na ich charakter) od innych podobnych miejsc, obiektów lub obszarów. Należy zauważyć, że ograniczenie zawarte w omawianym zapisie uchwały zostało tak właśnie sformułowane. Wprowadzono je z uwagi na charakter miejsca, tj. parków Z., T. i S. w C., które – jak wskazano - są licznie odwiedzane przez kuracjuszy, turystów, osoby z małymi dziećmi, a więc w tych miejscach obecność napojów alkoholowych nie jest pożądana z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa osób korzystających z tych terenów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjnie błędnie interpretują powyższe uregulowanie, gdyż wbrew ich stanowisku, jego celem nie było wprowadzenie zakazu sprzedaży w sklepach napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, lecz zakaz sprzedaży na określonym terenie, tj. terenie parków Z., T. i S. Dlatego nie może być uznany za trafny zarzut, że przedmiotowa uchwała wykroczyła poza delegację ustawową, ponieważ - według skarżących - sklepu spożywczego, prowadzonego na podstawie stosownych pozwoleń, nie można zaliczyć do miejsc, gdzie obecność alkoholu nie jest pożądana. Należy również stwierdzić, że skarżący kasacyjnie wskazując wyłącznie ogólnikowo, że "parki nie są szczególnym miejscem ze względu na jego charakter, aby zakazać sprzedaży alkoholu" nie podważyli poglądu Sądu I instancji akceptującego stanowisko Rady Miasta, że wskazane w § 7 ust. 2 uchwały konkretnie zindywidualizowane obszary mają szczególny charakter a wprowadzone ograniczenia są uzasadnione. Dlatego tak postawiony zarzut nie może zostać uwzględniony. Nie do końca jest jasny zarzut skarżących, że badany akt prawa miejscowego zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu w istocie nie zawiera lub czyni to nieprecyzyjnie. Przeczy temu zaskarżona przez strony treść § 7 ust. 2 uchwały, gdzie wyraźnie wskazano na konkretne parki położone w C., tj. Z., T. i S. Kolejne zarzuty kasacyjne naruszenia art. 9 i 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości także nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, poza powołaniem ich w petitum skargi kasacyjnej, jej autor nie wskazał konkretnie, o którą jednostkę redakcyjną każdego z tych przepisów chodzi (w brzmieniu na dzień podjęcia uchwały art. 9 ww. ustawy, dotyczący obrotu hurtowego w kraju napojami alkoholowymi składał się z czterech ustępów, natomiast art. 18 – dotyczący ogólnie rzecz ujmując - zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży liczył ich czternaście). Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone, oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada kilka jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie skarżącego kasacyjnie dookreślać, który przepis prawa został naruszony. Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną, uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny. Po drugie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 p.p.s.a., w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej nie zawarto jakiejkolwiek argumentacji w nawiązaniu do naruszenia wymienionych przepisów. W tej sytuacji, omawiane zarzuty z uwagi na brak niezbędnego elementu, tj. uzasadnienia, nie mogą zostać rozpoznane merytorycznie ani uwzględnione. Zgodnie bowiem z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, zaś niespełnienie tego wymogu ustawowego stanowi brak elementu konstrukcyjnego skargi kasacyjnej, co uniemożliwia jej rozpoznanie w zakresie dotkniętym brakiem. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że Sąd I instancji nie dokonywał w zaskarżonym wyroku wykładni tych przepisów, a więc nie mógł dopuścić się ich naruszenia w zarzucanej mu formie. Za chybiony należy także uznać zarzut naruszenia art. 22 Konstytucji RP. Nie ulega wątpliwości, że wymóg ustawowego określania ograniczeń wolności działalności gospodarczej, zawarty w art. 22 Konstytucji, nakazuje zachowanie odpowiedniej jakości unormowania ustawowego wynikających z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), w tym zasad przyzwoitej legislacji wykluczającej ustanawianie przepisów pozbawionych dostatecznego stopnia precyzji. Skoro ograniczenia wolności działalności gospodarczej stanowią wyjątek od ogólnej zasady istnienia tej wolności, to gdy nie ma wyraźnie ustanowionego ograniczenia należy przyjąć domniemanie na rzecz wolności działalności gospodarczej (por. L.Garlicki Konstytucja RP Komentarz s.14). Sąd I instancji słusznie zauważył, że podstawą wprowadzenia stosownych zakazów sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych jest wyłącznie realizacja celów założonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a nie ograniczenie wolności gospodarczej czy konkurencji między poszczególnymi przedsiębiorcami. Wolności obywatelskie w państwie prawa nie mają charakteru absolutnego i mogą być zakreślone ich granice, szczególnie te, które wynikają z konieczności zachowania reguł rządzących wspólnym życiem zbiorowości (por. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 18/94, 0SNP 1994/4/550). Zakaz sprzedaży, spożywania i podawania alkoholu w miejscach publicznych został ustanowiony z uwagi na ochronę porządku i ochronę wolności innych osób, obywateli miasta, którzy są narażeni na uciążliwości z korzystania z miejsc publicznych. Wolność gospodarcza mniejszej grupy osób nie może naruszać prawa większości do spokojnego i kulturalnego przebywania bądź zamieszkiwania na danym obszarze. Art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dopuszcza możliwość ograniczenia wolności działalności gospodarczej w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny. Ustawą, która ogranicza wolność działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jest m.in. ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym reglamentacja obrotu napojami alkoholowymi w postaci konieczności uzyskania zezwolenia na ten obrót znalazła konstytucyjne uzasadnienie w "powszechnie uznawanych wartościach" (v. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 1998 r. K 10/97). Nie można podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że zakwestionowany zapis uchwały jest dla nich dyskryminujący. Umknęło bowiem skarżącym, że wprowadzenie omawianego ograniczenia w równym stopniu dotyczy wszystkich osób (podmiotów gospodarczych), które prowadząc działalność gospodarczą (sklepy) na terenie wzmiankowanych parków nie mogą uzyskać zezwoleń na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną .