II GSK 560/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 529/12 w sprawie ze skargi [...] na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o przywrócenie terminu do dokonania opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 529/12, oddalił skargę [...] i [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o przywrócenie terminu do dokonania wpłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], Burmistrz [...] na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) odmówił [...] i [...] wszczęcia postępowania o przywrócenie terminu do dokonania wpłaty II raty za korzystanie z zezwoleń: nr [...] oraz [...] wydanych na czas ograniczony od dnia 25 kwietnia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w punkcie gastronomicznym [...]. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 1 pkt 1, art. 61a, art. 144 k.p.a., art. 111 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 70 poz. 473 ze zm.) utrzymało w mocy postanowienie I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że istotną okolicznością przedmiotowej sprawy jest kwestia dotycząca charakteru przewidzianego w art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, terminu dla uiszczenia opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. W tym zakresie Kolegium wskazało, że terminy określone w ustawie o wychowaniu w trzeźwości mają charakter materialnoprawny. Skoro zatem w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie zostały przewidziane mechanizmy uprawniające do przywrócenia tego terminu, a przywrócenie terminu określone w art. 58 k.p.a. ma charakter proceduralny, to brak było podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu prawa materialnego. Te okoliczności spowodowały, że postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do uiszczenia opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż alkoholu, nie mogło zostać wszczęte. Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając: 1. naruszenie art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez przyjęcie, że wszystkie terminy ustawy mają charakter materialnoprawny, 2. naruszenie interesu prawnego skarżących, polegającego przy braku uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu, na ograniczeniu swobody działalności gospodarczej, a co za tym idzie wpływów z tej działalności. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi należy oczytać dwie warstwy normatywne - materialnoprawną odnoszącą się do sankcji za nieuiszczenie opłaty, oraz procesową nakazującą dokonanie opłaty w określonym terminie. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 529/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] i [...] na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z art. 111 ust. 1 i 7 tej ustawy, za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych gminy pobierają opłatę, wnoszoną na rachunek gminy w każdym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem, w trzech równych ratach, w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego. W ocenie WSA powyższe terminy zakreślone dla wniesienia przedmiotowej opłaty są terminami zawitymi prawa materialnego. Sąd podkreślił, że graniczne terminy płatności każdej raty określone są w art. 111 ust. 7 cyt. ustawy przez konkretny dzień kalendarzowy, co oznacza, że mamy w takim przypadku do czynienia z terminem prawa materialnego, przez który należy rozumieć ustanowiony przepisem prawa materialnego termin do dokonania określonej czynności nie związanej z toczącym się postępowaniem administracyjnym. Natomiast uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Za nietrafne więc WSA uznał stanowisko zawarte w skardze, że opłata o której jest mowa w art. 111 cyt. ustawy jest czynnością ściśle procesową do której mają zastosowanie przepisy k.p.a. zezwalające na przywrócenie terminu. Sąd I instancji dalej podniósł, że terminy materialne nie podlegają przywróceniu chyba, że taką możliwość przewiduje przepis określający dany termin. Ta szczególna sytuacja nie występuje jednak w sprawie. Zdaniem Sądu w tej sytuacji przepisy art. 58-60 k.p.a. nie mają zastosowania do terminów zawitych prawa materialnego. Wobec tego niezależnie od przyczyn uchybienia terminu wniesienia opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, niedopuszczalne było przywrócenie terminu do jej uiszczenia. W konsekwencji WSA uznał, że brak jest podstaw do przedłużania takiego terminu. Nie ma znaczenia w tej sytuacji podnoszona kwestia braku winy skarżących przy dokonywaniu czynności. Wniosek o przywrócenie terminu do uiszczenia omawianej opłaty nie mógł być rozstrzygnięty, co do istoty, gdyż przywrócenie terminu w tym wypadku jest niedopuszczalne, a zatem, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., należało odmówić wszczęcia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli [...] i [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnie i zastosowanie, a to : 1. art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi polegające na przyjęciu że wszystkie przepisy cytowanej wyżej ustawy mają charakter materialnoprawny, zatem również charakter taki ma "nie dokonanie opłaty w ustawowym terminie" podczas gdy z samej redakcji przepisu wynika, iż "opłata" o której mowa w art. 111 ustawy jest czynnością stricte procesową do której zastosowanie mają przepisy zezwalające na przywrócenie terminu w razie udowodnienia braku winy strony w dokonaniu czynności w terminie, 2. naruszenie interesu prawnego skarżących, polegającego w konsekwencji przy braku uwzględniania wniosku do przywrócenia terminu, na ograniczeniu swobody działalności gospodarczej, a co za tym idzie wpływów z tej działalności oraz korzystania przez organ I Instancji ze środków finansowych skarżących od dnia 4 czerwca 2012 r. do chwili obecnej. Argumentację na poparcie zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawili w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o przywrócenie terminu do dokonania wpłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji nie zostały zakwestionowane zarzutami skargi kasacyjnej i pozostają niesporne. W ocenie zarówno organów obydwu instancji, jak i Sądu I instancji stan faktyczny sprawy zobowiązywał do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania o przywrócenie terminu do dokonania wpłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten podziela. W skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności sformułowany został zarzut naruszenia art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej). W ocenie autora skargi kasacyjnej błędne jest stanowisko organów zaakceptowane przez Sąd I instancji, że wszystkie przepisy cytowanej wyżej ustawy mają charakter materialnoprawny, zatem również charakter taki ma "nie dokonanie opłaty w ustawowym terminie" podczas gdy z samej redakcji przepisu wynika, iż "opłata" o której mowa w art. 111 cyt. ustawy jest czynnością stricte procesową do której zastosowanie mają przepisy zezwalające na przywrócenie terminu w razie udowodnienia braku winy strony w dokonaniu czynności w terminie. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, określając działania zmierzające do ograniczania spożycia napojów alkoholowych, wprowadziła także system sankcji za jej naruszenie. Można tutaj wymienić sankcje karne (por. Rozdział 3, Przepisy karne), a także sankcje administracyjne. Rodzajem sankcji administracyjnej jest niewątpliwie stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu w sytuacjach, o których mowa w art. 18 ust. 12 pkt 5 powoływanej ustawy. Jak to wskazywał Trybunał Konstytucyjny w szeregu orzeczeń, m. in. w wyroku z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08 (OTK-A 2009/7/105; Lex nr 504061) cechą charakterystyczną sankcji administracyjnej jest założenie stosowania jej automatycznie względem podmiotu ponoszącego odpowiedzialność obiektywną za naruszenie ustawowych przepisów. Sankcja administracyjna ma przede wszystkim funkcję prewencyjną, co nie wyłącza również jej charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Adresat decyzji administracyjnej nakładającej sankcję administracyjną z tytułu naruszenia sankcjonowanego przepisu ustawowego ponosi więc odpowiedzialność obiektywną. Zgodnie z art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wygasa m.in. w przypadku niedokonania opłaty w wysokości określonej art. 111 ust. 5 w terminach, o których mowa w ust. 7 tego artykułu. Wskazany wyżej art. 111 ust. 5 określa wysokość opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w zależności od rocznej wartości sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzednim, wynikającej z oświadczenia składanego przez przedsiębiorcę (art. 111 ust. 4). Stosownie zaś do art. 111 ust. 7 ustawy, powyższa opłata wnoszona jest na rachunek gminy w każdym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem w trzech równych ratach w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego. Podkreślenia wymaga, że graniczne terminy płatności każdej raty określone są w art. 111 ust. 7 ustawy przez konkretny dzień kalendarzowy, co oznacza, że mamy w takim przypadku do czynienia z terminem prawa materialnego, przez który należy rozumieć ustanowiony przepisem prawa materialnego termin do dokonania określonej czynności nie związanej z toczącym się postępowaniem administracyjnym (por. wyroki NSA z dnia: 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 897/08; 27 października 2009 r., sygn. akt II GSK 79/09; 4 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 71/10; 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 768/10). Jak przyjmuje się w doktrynie oraz w orzecznictwie, uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym (B. Adamiak [w] Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, C.H. Beck, 6 wyd., str. 321, tak samo: wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 897/08, wyrok NSA z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II GSK 79/09, LEX 573542, wyrok NSA z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 816/08). W związku z tym co zostało wyjaśnione powyżej należy uznać, że Sąd I instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym w świetle przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wniosek o przywrócenie terminu do uiszczenia omawianej opłaty nie mógł być rozstrzygnięty, co do istoty, gdyż przywrócenie terminu w tym wypadku jest niedopuszczalne, a zatem, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., należało odmówić wszczęcia postępowania. Drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia interesu prawnego skarżących, polegającego w konsekwencji przy braku uwzględniania wniosku do przywrócenia terminu, na ograniczeniu swobody działalności gospodarczej. Tak sformułowana podstawa kasacyjna nie spełnia warunków określonych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 176 tej ustawy, gdyż autor skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnego przepisu prawa materialnego, którego naruszenia miał się dopuścić Sąd I instancji. Nie jest zaś rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego uzupełnianie czy też sanowanie usterek skargi kasacyjnej, w szczególności przeprowadzenie korekty co do powoływanych przez kasatora przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II GSK 775/12). Odnosząc się jednak do argumentacji skargi kasacyjnej należy wskazać, że zasada swobody działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego. Zwrócić należy uwagę, że art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Ponadto Konstytucja dopuszcza ograniczenie wolności gospodarczej w drodze ustawy, jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny (art. 22). Art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Do takich wartości bezspornie należy życie obywateli w trzeźwości, czego w żaden sposób nie da się porównać z utratą korzyści majątkowych przedsiębiorcy prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych. Poglądy usprawiedliwiające rygoryzm w określaniu zasad obrotu napojami alkoholowymi prezentowane są zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 17/07), jak i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok TK z dnia 8 kwietnia 1998 r. K 10/97; OTK 1998/3/29). Zgodnie z ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi prowadzenie handlu artykułami alkoholowymi jest możliwe jedynie na podstawie określonego zezwolenia. Ustawa i w sposób precyzyjny wskazuje jakie warunki musi spełnić podmiot ubiegający się o zezwolenie, a także określa okoliczności, które powodują wygaśnięcie zezwolenia oraz sytuacje, kiedy może ono być cofnięte. Przepisy regulujące powyższe kwestie stosowane są, zgodnie z zasadą równości, wobec wszystkich podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, a ich wprowadzenie było niezbędne ze względu na powołaną w art. 31 ust 3 Konstytucji ochronę zdrowia i moralności publicznej. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.