II GSK 17/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędziowie Jacek Chlebny NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 354/06 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy w C. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia S. M. zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających powyżej 18% alkoholu, do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że Prokurator Rejonowy w C. skierował do Wójta Gminy w C. wiosek o cofnięcie wydanych na rzecz S. M. zezwoleń na sprzedaż następujących rodzajów napojów alkoholowych: * do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo, * powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu, * powyżej 18% zawartości alkoholu. Przesłanką wystąpienia z takim wnioskiem było, zakończone prawomocnym wyrokiem skazującym, postępowanie karne, w toku którego ustalono, że w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej uczestnika doszło do sprzedaży piwa z przeznaczeniem do jego spożycia w sklepie bez stosownego zezwolenia. Wójt Gminy C. pierwotnie cofnął uczestnikowi wszystkie trzy zezwolenia. Jednakże w toku kontroli instancyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzje, przekazując do ponownego rozpoznania organowi I instancji sprawy w zakresie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych od 4,5% do 18% oraz powyżej 18% alkoholu. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt wydał dwie decyzje umarzające postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu, w tym zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5% do 18% alkoholu. Organ odwoławczy podtrzymał tym razem stanowisko Wójta argumentując, że w sprawie doszło do naruszenia warunków sprzedaży tylko jednego z wydanych zezwoleń, tj. na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu zawierających do 4,5% alkoholu i piwa, zatem nie było podstaw do cofnięcia pozostałych zezwoleń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał za zasadną skargę Prokuratora Rejonowego w C., zwracając uwagę, że stosownie do art. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Jeżeli więc S. M. dopuścił do spożycia alkoholu (piwa) w miejscu sprzedaży bez wymaganego zezwolenia, to pozostaje odpowiedź na pytanie, czy z tego powodu Wójt był obowiązany cofnąć mu udzielone zezwolenia na sprzedaż wszystkich asortymentów napojów alkoholowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) odróżnia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia na miejscu i poza miejscem ich sprzedaży, a warunkiem ich sprzedaży w każdym z dwóch wariantów jest posiadanie stosownego zezwolenia, co wynika z art. 18 ust. 7 pkt 1 tej ustawy. Jeżeli ten warunek, albo jeszcze inne, nie jest spełniony, organ cofa zezwolenie na podstawie art. 18 ust.10 pkt 2 ustawy. Mimo używania w tych przepisach liczby pojedynczej, normę prawną o cofnięciu zezwolenia można stosować do każdego rodzaju zezwoleń, określonych w art. 18 ust. 3, jeżeli doszło do sprzedaży napojów alkoholowych z naruszeniem określonych w ustawie warunków. Wprawdzie ustawodawca sam wyraźnie nie wskazał, że naruszenie ustawy wymaga cofnięcia tylko zezwolenia, które dotyczy określonych napojów, jednak organ administracji publicznej zobligowany jest cofnąć wszystkie zezwolenia, jakie zostały wydane danemu podmiotowi. Dla właściwej interpretacji przepisów ustawy konieczne jest korzystanie nie tylko z wykładni gramatycznej, ale także systemowej i funkcjonalnej. Ponadto, sprzedaż napojów alkoholowych bez zezwolenia jest poważnym naruszeniem prawa godzącym w dobro ogólnospołeczne, zatem pewien automatyzm i rygoryzm przy stosowaniu przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest jak najbardziej zamierzony i usprawiedliwiony. W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego jest nie do przyjęcia. Gdyby sprzedaż napojów bez zezwolenia oznaczałaby cofnięcie zezwolenia jedynie na sprzedaż określonego rodzaju napojów alkoholowych, to mimo cofnięcia jednego z kilku posiadanych przez przedsiębiorcę zezwoleń, mógłby on legalnie sprzedawać napoje alkoholowe na podstawie pozostałych posiadanych zezwoleń, nawet będąc skazany wyrokiem karnym za występek określony w art. 43 ustawy. Takie stanowisko jest niezgodne z celami powoływanej ustawy. Bez znaczenia jest również fakt wydania zezwoleń w toku różnych postępowań administracyjnych. Sąd uznał również, że nie było podstaw do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wójt uzasadnił swoje rozstrzygnięcie brakiem podstaw do stwierdzenia faktu łamania przepisów ustawy, tj. nieprzestrzeganiem określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych. Tym samym rozstrzygnął on co do istoty sprawy, a wydanie decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. było wadliwe. Organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na tę wadę proceduralną i utrzymał decyzję w mocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r., polegającą na przyjęciu, że naruszenie postanowień zawartych w konkretnym zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych stanowi przesłankę do cofnięcia wszystkich posiadanych przez danego przedsiębiorcę zezwoleń oraz wniosło o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego w C. W jej uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że ustawodawca celowo użył liczby pojedynczej "zezwolenie" w art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy. Ponadto, uzyskanie każdego z trzech rodzajów zezwoleń poprzedza przeprowadzenie odrębnego postępowania administracyjnego, zakończonego stosowną decyzją o udzieleniu bądź odmowie udzielenia takiego zezwolenia. Należy zatem przyjąć, że również cofnięcie każdego zezwolenia poprzedza ocena wystąpienia którejkolwiek z przesłanek przewidzianych w art. 18 ustawy. Jeżeli postępowanie nie zakończy się stwierdzeniem naruszenia zasad sprzedaży napojów alkoholowych objętych konkretnym zezwoleniem, to nie ma podstaw do cofnięcia zezwolenia jako wyjątku od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało 4 wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r. (sygn. akt lI GSK 139/06, II GSK 144/06, II GSK 145/06 i II GSK 149/06), w których przedstawiono podobną argumentację z eksponowaniem zasady proporcjonalności władzy publicznej przy kształtowaniu adekwatności pomiędzy dolegliwością interwencji podjętej w imieniu dobra publicznego, a celem, jakiemu służy ta interwencja. Naczelny Sąd Administracyjny uznał w nich za adekwatne cofnięcie jedynie zezwolenia, które było wykorzystywane z naruszeniem prawa. W przeciwnym razie konieczne byłoby cofnięcie wszystkich zezwoleń udzielonych przedsiębiorcy, także przez inne organy w różnych miejscowościach, co wydaje się ani możliwe, ani racjonalne. Odnośnie naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przypomniało, że biorąc pod uwagę określony w art. 182 k.p.a. charakter prawny wystąpienia prokuratora, wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia omawianych zezwoleń nastąpiło z urzędu. Nie istniały więc tu przesłanki do uwzględnienia żądania strony, bo nie jest nią prokurator i dlatego z przedstawionych względów umorzenie postępowania przez Wójta było zasadne. Prokurator wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w nawiązaniu do swojego stanowiska zawartego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i argumentacji ukazanej w motywach zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed wejściem w życie ustawy z dnia 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 127, poz. 593) zawsze wydawano jedno zezwolenie na sprzedaż wszystkich rodzajów napojów alkoholowych, a jego cofnięcie pozbawiało przedsiębiorcę wszystkich uprawnień objętych takim zezwoleniem. Po dniu 28 grudnia 1996 r. nie ukształtowała się w orzecznictwie wyraźna praktyka dotycząca konsekwencji naruszenia warunków sprzedaży napojów alkoholowych, jeżeli wbrew nim doszło do sprzedaży tylko jednego rodzaju napojów. Skład orzekający NSA w tej sprawie uznał, że po wydaniu czterech wyroków NSA z dnia 4 października 2006 r. i sformułowaniu w ich motywach jednoznacznej oceny prawnej, została ukształtowana w tego rodzaju sprawach linia orzecznictwa, której nie podzielił i podjął przewidzianą w art. 187 § 1 p.p.s.a. inicjatywę służącą osiągnięciu jednolitości orzecznictwa sądowego. Postanowieniem z dnia 29 maja 2007 r. II GSK 17/07 przedstawił on składowi 7 sędziów NSA do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy w razie nieprzestrzegania określonych w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) warunków sprzedaży napojów alkoholowych (art. 18 ust. 10 pkt 2) objętych zezwoleniem na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% oraz na piwo (art. 18 ust. 3 pkt 1) organ zezwalający cofa tylko to zezwolenie, czy też również pozostałe zezwolenia udzielone temu samemu podmiotowi (art. 18 ust. 3 pkt 2 i 3)". W uzasadnieniu tego postanowienia przytoczono wyroki NSA: z dnia 27 września 2005 r. II GSK 148/05, z dnia 10 października 2006 r. II GSK 160/06 i z dnia 25 października 2006 r. II GSK 175/06, w których zwrócono uwagę na konieczność odmiennego traktowania reglamentowanej działalności dotyczącej sprzedaży napojów alkoholowych w stosunku do prowadzenia zwykłej działalności gospodarczej, wynikającej z ograniczania dostępu do napojów alkoholowych. Stosowana po wspomnianej nowelizacji tej ustawy zasada wydawania oddzielnego zezwolenia na sprzedaż każdego z trzech rodzajów napojów alkoholowych, wynikająca z art. 18 ust. 3, miała na celu ułatwienie przedsiębiorcom uzyskania zezwolenia na sprzedaż niektórych tylko ich rodzajów i określenie wysokości wnoszonych opłat za korzystanie z tak indywidualizowanych zezwoleń stosownie do art. 111 ustawy, z odnoszącymi się do nich skutkami w razie nieuiszczenia opłat. W pozostałych sytuacjach objętych art. 18 ust. 10 istnieje natomiast podstawa do cofnięcia każdego i jednocześnie wszystkich zezwoleń udzielonych przedsiębiorcy, bo warunki i zasady sprzedaży wszystkich rodzajów napojów alkoholowych są wspólne, podobnie jak konsekwencje ich naruszenia. Podobną argumentację przedstawił prokurator Prokuratury Krajowej w stanowisku zajętym w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. Po rozpoznaniu powyższego zagadnienia prawnego skład 7 sędziów NSA podjął w dniu 30 października 2007 r. uchwałą II GPS 2/07 następującą uchwałę: "W razie nieprzestrzegania określonych w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) warunków sprzedaży napojów alkoholowych (art. 18 ust. 10 pkt 2) objętych zezwoleniem na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwo (art. 18 ust. 3 pkt 1) organ zezwalający cofa wszystkie zezwolenia udzielone temu samemu podmiotowi na sprzedaż napojów alkoholowych w tym samym miejscu". W jej motywach przede wszystkim nawiązano do uzasadnienia rządowego projektu wspomnianej nowelizacji ustawy i zawartego tam stwierdzenia, że "Precyzyjne określenie w przepisach prawa materialnego reguł koncesjonowania stanowi dla organu koncesyjnego instrument pozwalający na wyeliminowanie z udziału w obrocie napojami alkoholowymi podmiotów gospodarczych, niedających rękojmi należytego wykonywania tej działalności". Cofnięcie zezwolenia stanowi w istocie pozbawienie prawa do sprzedaży napojów alkoholowych i jest sankcją za naruszenie przepisów ustawy określających wymagania dotyczące ich sprzedaży. W przeciwnym razie poza zakresem stosowania tego środka pozostawałyby przypadki sprzedaży napojów alkoholowych określonego rodzaju bez odpowiedniego zezwolenia. Przykładowo nie byłoby dopuszczalne cofnięcie zezwolenia na sprzedaż objętych nim napojów zawierających powyżej 18% alkoholu w razie sprzedaży napojów o niższej zawartości alkoholu dokonywanej w ogóle bez posiadanego zezwolenia. Takie rozwiązanie nie jest możliwe do przyjęcia, skoro w ramach obowiązującego modelu reglamentacji sprzedaży napojów alkoholowych dotyczące jej wymagania określone są ogólnie w stosunku do wszystkich rodzajów takich napojów. W rezultacie przedsiębiorca, który dopuścił się w konkretnej sytuacji naruszenia warunków sprzedaży napojów alkoholowych nie daje rękojmi przestrzegania tych warunków przy sprzedaży wszystkich rodzajów napojów alkoholowych. W uchwale dodatkowo zwrócono uwagę, że prezentowana wykładnia powyższych przepisów nie narusza zasady proporcjonalności wynikającej z określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Konstytucja dopuszcza bowiem ograniczenie wolności gospodarczej w drodze ustawy, jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny (art. 22). Ponadto jej art. 31 ust. 3 stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Do takich wartości bezspornie należy życie obywateli w trzeźwości, czego w żaden sposób nie da się porównać z utratą korzyści majątkowych przedsiębiorcy prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych niezgodnie z prawem. Poglądy usprawiedliwiające rygoryzm w określaniu zasad obrotu napojami alkoholowymi spotyka się nie tylko w przytoczonych wyrokach NSA, lecz również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (np. wyrok TK z dnia 8 kwietnia 1998 r. K 10/97) i piśmiennictwie. Biorąc pod uwagę wynikające z art. 187 § 2 p.p.s.a. związanie składu orzekającego w tej sprawie powyższą uchwałą oraz argumentację przedstawioną w postanowieniu z dnia 29 maja 2007 r. i trafnych motywach zaskarżonego wyroku, a także bezsporny stan faktyczny dotyczący w szczególności sprzedaży dnia [...] lutego 2004 r. w sklepie S. M. piwa do spożycia na miejscu bez wymaganego zezwolenia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.