II GPS 2/07

Naczelny Sad Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Prezes NSA Janusz Trzciński Sędziowie NSA: Jan Bała Janusz Drachal Jan Grabowski (współsprawozdawca) Edward Kierejczyk Andrzej Kisielewicz (sprawozdawca) Krystyna Anna Stec Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 30 października 2007 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Anny Podsiadło na rozprawie w Izbie Gospodarczej w sprawie ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 354/06 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Cz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zagadnienia prawnego przekazanego na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez skład orzekający Izby Gospodarczej NSA postanowieniem z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 17/07, w przedmiocie rozstrzygnięcia wątpliwości: Czy w razie nieprzestrzegania określonych w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.) warunków sprzedaży napojów alkoholowych (art. 18 ust. 10 pkt 2) objętych zezwoleniem na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz na piwo (art. 18 ust. 3 pkt 1) organ zezwalający cofa tylko to zezwolenie czy też również pozostałe zezwolenia udzielone temu samemu podmiotowi (art. 18 ust. 3 pkt 2 i 3). podjął następującą uchwałę: W razie nieprzestrzegania określonych w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007r., Nr 70, poz. 473 ze zm.) warunków sprzedaży napojów alkoholowych (art. 18 ust. 10 pkt 2) objętych zezwoleniem na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz piwo (art. 18 ust. 3 pkt 1) organ zezwalający cofa wszystkie zezwolenia udzielone temu samemu podmiotowi na sprzedaż napojów alkoholowych w tym samym miejscu. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), postanowieniem z dnia 29 maja 2007r. sygn. akt II GSK 17/07 przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne, budzące poważne wątpliwości: Czy w razie nieprzestrzegania określonych w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) warunków sprzedaży napojów alkoholowych (art. 18 ust. 10 pkt 2) objętych zezwoleniem na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz na piwo (art. 18 ust. 3 pkt 1) organ zezwalający cofa tylko to zezwolenie czy też również pozostałe zezwolenia udzielone temu samemu podmiotowi (art. 18 ust.3 pkt 2 i 3). Przedstawione w postanowieniu zagadnienie prawne, budzące poważne wątpliwości, powstało w toku rozpoznawania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 354/06 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Cz. na decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...]. Powyższym wyrokiem Sąd I instancji uchylił tę decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy Cz. z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] na sprzedaż napojów zawierających powyżej 18% alkoholu, do spożycia poza miejscem sprzedaży, wydanego S. M. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Prokurator wystąpił do Wójta Gminy Cz. o cofnięcie wydanych S. M. zezwoleń na sprzedaż wszystkich trzech rodzajów napojów alkoholowych, ponieważ w toku postępowania karnego zakończonego prawomocnym wyrokiem skazującym ustalono, że w dniu [...] lutego 2004 r. w punkcie sprzedaży napojów alkoholowych doszło do sprzedaży piwa do spożycia na miejscu bez zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia w miejscu sprzedaży. Wójt w dniu [...] października 2005 r. cofnął S. M. wszystkie trzy zezwolenia. W postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło dwie decyzje o cofnięciu zezwoleń na sprzedaż napojów zawierających od 4,5% do 18% oraz powyżej 18% alkoholu i przekazało te sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało, że skoro każde z trzech zezwoleń wydano w odrębnym postępowaniu, to w razie nieprzestrzegania ustawowych warunków sprzedaży napoju alkoholowego określonego rodzaju, można cofnąć zezwolenie dotyczące tego tylko rodzaju napoju alkoholowego. W wyniku orzeczenia organu odwoławczego w dniu [...] lutego 2006 r. Wójt wydał dwie decyzje umarzające postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Rejonowego od tych decyzji, Kolegium utrzymało je w mocy podkreślając, że nie doszło do naruszenia warunków sprzedaży napojów zawierających od 4,5% do 18% i powyżej 18% alkoholu, przez co nie było podstaw do cofnięcia zezwoleń obejmujących oba te rodzaje napojów alkoholowych. Sąd I instancji uwzględnił skargę Prokuratora Rejonowego w Cz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Sąd podkreślił, że dla właściwej interpretacji przepisów ustawy konieczne jest korzystanie nie tylko z wykładni gramatycznej, ale także z wykładni systemowej i funkcjonalnej. W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego jest niezgodne z celami tej ustawy. Gdyby sprzedaż napojów alkoholowych bez stosownego zezwolenia uzasadniała cofnięcie zezwolenia tylko na sprzedaż napojów alkoholowych jednego rodzaju, to mimo cofnięcia jednego z kilku posiadanych przez przedsiębiorcę zezwoleń, przedsiębiorca mógłby legalnie sprzedawać napoje alkoholowe innego rodzaju, na podstawie innych posiadanych zezwoleń, nawet gdyby był skazany wyrokiem karnym za występek określony w art. 43 ustawy. Zdaniem Sądu bez znaczenia jest fakt wydania zezwoleń w toku różnych postępowań administracyjnych. Pamiętać bowiem należy, że w preambule do ustawy uznano życie w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu. Sprzedaż napojów alkoholowych bez wymaganego zezwolenia jest poważnym naruszeniem prawa, godzącym w dobro ogólnospołeczne, traktowanym jako występek w rozumieniu art. 43 tej ustawy. Przy stosowaniu przepisów tej ustawy w orzecznictwie sądów administracyjnych dostrzega się więc zamierzony i usprawiedliwiony rygoryzm (np. wyroki NSA z dnia 3 grudnia 1992 r. o sygn. akt II SA 530/92, z dnia 3 marca 1998 r. o sygn. akt II SA/Wr 461/97, z dnia 13 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 3287/02). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r., polegającą na przyjęciu, że naruszenie postanowień zawartych w konkretnym zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych stanowi przesłankę do cofnięcia wszystkich posiadanych przez danego przedsiębiorcę zezwoleń oraz wniosło o uchylenie tego wyroku w całości oraz o oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego w Cz. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podkreśliło, że ustawodawca celowo użył liczby pojedynczej "zezwolenie" w art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy. Uzyskanie zaś każdego z trzech rodzajów zezwoleń poprzedza przeprowadzenie odrębnego postępowania administracyjnego, zakończonego stosowną decyzją o udzieleniu bądź odmowie udzielenia zezwolenia. Należy zatem przyjąć, że również cofnięcie każdego zezwolenia wymaga dokonania odrębnej oceny wystąpienia którejkolwiek z przesłanek przewidzianych w art. 18 ustawy. Jeżeli postępowanie nie zakończy się stwierdzeniem naruszenia zasad sprzedaży napojów alkoholowych objętych konkretnym zezwoleniem, to nie ma podstaw do cofnięcia zezwolenia. Kolegium powołało się na cztery wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r. (sygn. akt II GSK 139/06, II GSK 144/06, II GSK 145/06 i II GSK 149/06), w których przedstawiono podobną argumentację z podkreśleniem konieczności zachowania zasady proporcjonalności środków stosowanych przez władzę publiczną do celów, jakim te środki mają służyć. W tych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny uznał za adekwatne cofnięcie jedynie zezwolenia na sprzedaż tego napoju alkoholowego, który był sprzedawany z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu w przeciwnym razie konieczne byłoby cofnięcie wszystkich zezwoleń udzielonych temu przedsiębiorcy, także zezwoleń udzielonych przez inne organy w różnych miejscowościach, co wydaje się ani możliwe, ani racjonalne. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości sformułowane w sentencji postanowienia, wymagające przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów. W przytoczonych w skardze kasacyjnej czterech wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r. zostały wyrażone jednoznaczne oceny prawne, które mogą być potraktowane jako kształtujące linię orzecznictwa w takich sprawach. Zdaniem Sądu, odstąpienie od tych ocen wymaga podjęcia przewidzianej w art. 187 § 1 p.p.s.a. inicjatywy służącej ujednoliceniu orzecznictwa sądowego. Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie, są istotne przesłanki pozwalające zakwestionować zasadność przyjętego w powyższych czterech wyrokach stanowiska. Nie wspiera go powołanie się na wyprowadzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności. Takich miar i odniesień nie można bowiem stosować generalnie do rozwiązań przyjętych m.in. w sferze reglamentacji działalności gospodarczej, co od dawna i jednolicie eksponuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych. Potwierdzają to orzeczenia przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i dodatkowo np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2005 r. o sygn. akt II GSK 148/05, z dnia 10 października 2006 r. o sygn. akt II GSK 160/06 i z dnia 25 października 2006 r. o sygn. akt II GSK 175/06. Zwłaszcza w ostatnim z tych wyroków podkreślono, że obrót napojami alkoholowymi nie może być traktowany tak samo, jak prowadzenie zwykłej działalności gospodarczej. Sprzedaż napojów alkoholowych jest ściśle podporządkowana konieczności ograniczania dostępu do takich napojów, ze względu na uznanie życia obywateli w trzeźwości za wartość trudną do przecenienia. Zastosowanie w art. 18 ust. 3 ustawy zasady oddzielnego wydawania zezwoleń na każdy z trzech rodzajów napojów alkoholowych nie może przesądzać o wykładni art. 18 ust. 10 określającego przesłanki cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Takie wyodrębnienie stwarza przedsiębiorcom możliwość uzyskania jednego, dwóch lub wszystkich rodzajów zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, stosownie do zakresu prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. Ma także na celu określanie wysokości wnoszonych opłat za korzystanie z zezwoleń według klasyfikacji określonej w art. 111 tej ustawy. Stosownie do art. 18 ust. 7 pkt 1 warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych jest wniesienie takiej opłaty, a niespełnienie tego warunku uzasadnia cofnięcie zezwolenia (art. 18 ust. 10 pkt 2). Jest to odosobniony przykład zachowania się przedsiębiorcy, dotyczącego konkretnego zezwolenia, stanowiącego przesłankę cofnięcia tego tylko zezwolenia. Należy przyjąć, że każda z pozostałych sytuacji unormowanych w art. 18 ust. 10 stanowi podstawę do cofnięcia każdego i jednocześnie wszystkich zezwoleń udzielonych przedsiębiorcy. Warunki i zasady sprzedaży wszystkich trzech rodzajów napojów alkoholowych są bowiem wspólne, a skutki ich naruszeń – jednakowo szkodliwe i uciążliwe. Podobne konstrukcje zostały przyjęte np. w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). W art. 88 ustawa określa różne kategorie prawa jazdy - dokumentu stwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami silnikowymi, zaś w rozdziale 3 reguluje zatrzymywanie praw jazdy i pozwoleń oraz cofanie i przywracanie uprawnień do kierowania pojazdami. Np. w art. 140 ust. 1 określono przesłanki cofnięcia takich uprawnień. W pewnych sytuacjach te przesłanki odnoszą się do wszystkich posiadanych kategorii prawa jazdy. Prokurator Prokuratury Krajowej wniósł o podjęcie następującej uchwały: w razie nieprzestrzegania określonych w ustawie z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) warunków sprzedaży napojów alkoholowych objętych zezwoleniem na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz na piwo (art. 18 ust. 3 pkt 1), organ zezwalający cofa wszystkie zezwolenia udzielone temu samemu podmiotowi na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych w punkcie, w którym doszło do nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych (art. 18 ust. 3 pkt 2 i 3). W uzasadnieniu tego stanowiska Prokurator podkreślił, że już ściśle językowa wykładnia art. 18 ust. 10 ustawy wskazuje, że cofnięcie posiadanego przez przedsiębiorcę zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest skutkiem jakiegokolwiek nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad i warunków sprzedaży napojów alkoholowych. Ponadto przemawia za tym wykładnia funkcjonalna omawianych przepisów. Przedsiębiorca, który nie zapewnia przestrzegania zasad i warunków sprzedaży napojów alkoholowych określonego rodzaju, nie daje bowiem jakichkolwiek gwarancji, że tych zasad i warunków będzie przestrzegał przy sprzedaży pozostałych rodzajów napojów alkoholowych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje: Przesłanką podjęcia przez skład orzekający w danej sprawie postanowienia o przekazaniu składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia są poważne wątpliwości co do tego zagadnienia prawnego, wyłaniające się przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej (art. 187 § 1 p.p.s.a.). Wątpliwości te muszą mieć charakter rzeczywisty, a więc wynikać ze stanu ustawodawstwa lub orzecznictwa sądowego. Muszą też być poważne w tym sensie, że zagadnienie prawne musi być na tyle trudne do rozstrzygnięcia, aby ta trudność usprawiedliwiała rezygnację składu orzekającego ze swoich kompetencji w tym zakresie i zwrócenie się o pomoc w interpretacji prawa do składu powiększonego. W rozpoznawanym przypadku wątpliwości dotyczące interpretacji przepisów prawa dotyczących cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych są niewątpliwie uzasadnione. Regulacje prawne, zawarte w ustawie z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) nie są klarowne i ten stan wynika w dużej mierze z częstych, fragmentarycznych nowelizacji ustawy, nie zawsze uwzględniających ich korelacje z pozostałymi, nienowelizowanymi przepisami tego aktu prawnego. Niejasność prawa powoduje z kolei rozbieżności interpretacyjne, ujawniające się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione w uzasadnieniu postanowienia wydanego przez skład orzekający w tej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia skład orzekający wyraźnie i jednoznacznie formułuje swój pogląd prawny. Jest zdania, że zaistnienie każdej z określonych w art. 18 ust. 10 (z wyjątkiem art. 18 ust. 7 pkt 2) ustawy o wychowaniu w trzeźwości przesłanek cofnięcia zezwolenia uzasadnia jednoczesne cofnięcie wszystkich zezwoleń udzielonych przedsiębiorcy, niezależnie od istnienia bezpośredniego związku pomiędzy okolicznościami stanowiącymi podstawę cofnięcia zezwolenia a konkretnym zezwoleniem. Wynika z tego, że skład orzekający nie ma wątpliwości, jak należy interpretować wspomniane przepisy prawne. W związku z tym nie rozważa i nie bierze pod uwagę możliwości wykładni alternatywnej. W istocie więc powodem skorzystania z trybu przewidzianego w art. 187 § 1 p.p.s.a. wydaje się być niepodzielanie przez skład orzekający stanowiska wyrażonego w tej materii w przytoczonych w uzasadnieniu postanowienia czterech wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powiedziano już, że poważne wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa muszą mieć charakter rzeczywisty, a więc muszą istnieć niezależnie od przekonania składu orzekającego. Instytucja rozstrzygania poważnych wątpliwości prawnych przez składy siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego służyć ma zaś przede wszystkim ujednoliceniu orzecznictwa sądów administracyjnych. Ze względu na te okoliczności należy uznać, że postanowienie składu orzekającego spełnia wymagania określone w art. 187 § 1 p.p.s.a. Przystępując do merytorycznego rozpatrzenia przedstawionych zagadnień prawnych trzeba pokreślić, że źródłem omawianych wątpliwości interpretacyjnych jest zmiana przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości, dokonana ustawą z 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 127, poz. 593), polegająca na wprowadzeniu w miejsce jednego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wszelkiego rodzaju, trzech oddzielnych zezwoleń na trzy różne rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo, 2) powyżej 4,5% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) i 3) powyżej 18% zawartości alkoholu (art. 18 ust. 2 ustawy). Należy dodać, że tą samą ustawą zmieniającą wprowadzono również, w miejsce jednego zezwolenia na sprzedaż hurtową napojów alkoholowych trzy rodzaje zezwoleń na taką sprzedaż, stosownie do rodzaju napoju alkoholowego. Wprowadzeniu przedstawionych zmian w wydawaniu zezwoleń na hurtową i detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych nie towarzyszyły odpowiednie zmiany w określeniu zasad cofania tych zezwoleń. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym nie było wątpliwości co do tego, że cofnięcie zezwolenia pozbawia prawa sprzedaży wszelkiego rodzaju napojów uznanych przez tę ustawę za napój alkoholowy. W uzasadnieniu rządowego projektu wspomnianej nowelizacji (druk sejmowy nr 1367) napisano, że "obowiązujący stan prawny w zakresie koncesjonowania (udzielania zezwoleń) nie stwarza wystarczających podstaw do wdrożenia jasnego i przejrzystego systemu przyznawania koncesji (zezwoleń). Zaistniała więc konieczność ustawowego określenia rodzajów wydawanych zezwoleń, terminów na jakie są udzielane oraz przypadków, w których następuje ich cofnięcie. Precyzyjne określenie w przepisach prawa materialnego reguł koncesjonowania stanowi dla organu koncesyjnego instrument pozwalający na wyeliminowanie z udziału w obrocie napojami alkoholowymi podmiotów gospodarczych, niedających rękojmi należytego wykonywania tej działalności". Ostatnie z przytoczonych zdań uzasadnienia projektu wydaje się szczególnie ważne, ponieważ wskazuje wyraźnie na założone cele nowelizacji. Ma więc walor istotnej wskazówki w procesie wykładni przepisów ustawy w brzmieniu obowiązującym po tych zmianach. Odpowiedź na pytanie, czy naruszenie warunków sprzedaży napojów alkoholowych przy sprzedaży napojów alkoholowych objętych jednym tylko zezwoleniem uzasadnia również cofnięcie innych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych udzielonych temu przedsiębiorcy wymaga rozważenia nie tylko ustawowych przesłanek cofnięcia zezwolenia, ale również istoty i zasad udzielania takich zezwoleń, ale także ich treści i zakresu. Rozpoczynając od tych ostatnich, szerszych kwestii można przytoczyć poglądy wyrażane w piśmiennictwie prawniczym na temat zezwoleń. Zezwolenia odróżnia się tam od koncesji, upatrując w koncesji mocniejszy środek reglamentacji działalności gospodarczej (C. Kosikowski: "Koncesje i zezwolenia na działalność gospodarczą", LexisNexis 2002, s. 133 i nast.). Zezwolenie oznacza dopuszczenie przedsiębiorcy do wykonywania określonej działalności gospodarczej, po uprzednim stwierdzeniu, że przedsiębiorca spełnia określone prawem warunki wykonywania tej działalności. Inaczej mówiąc, zezwolenie stwierdza, że nie zachodzą przeszkody w podjęciu i wykonywaniu działalności gospodarczej przez ubiegającego się o zezwolenie. Według tegoż autora wymaganie uzyskiwania zezwoleń wprowadzono głównie ze względów przedmiotowych, nie zaś podmiotowych (j.w., s. 135). Oznacza to, że określone prawem warunki prowadzenia działalności gospodarczej objętej zezwoleniem będą miały przede wszystkim charakter przedmiotowy, będą dotyczyły prowadzonej działalności gospodarczej, a nie podmiotu prowadzącego tę działalność. W konsekwencji przesłanki cofnięcia zezwolenia powinny mieć również charakter bardziej przedmiotowy niż podmiotowy. Przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości dają podstawę do stwierdzenia, że zawarte w niej rozwiązania dotyczące udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych odbiegają od przedstawionego wyżej modelu reglamentacji działalności gospodarczej za pomocą zezwoleń. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości nie stawia żadnych wymagań odnoszących się bezpośrednio do podmiotu ubiegającego się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Wnioskodawca nie musi więc na tym etapie wykazać, ani nawet uprawdopodobnić, że daje rękojmię należytego wykonywania tej działalności. Wymagania stawiane ubiegającemu się o zezwolenie zostały określone jedynie w sposób pośredni. W art. 18 ust. 6 ustawy wskazano wyczerpująco dokumenty, które powinny być dołączone do wniosku o wydanie zezwolenia. Dokumenty te dotyczą głównie przedmiotowej strony działalności w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych. Ustawodawca wprowadza jednakże również warunki prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych (art. 18 ust. 7) oraz zasady sprzedaży tych napojów, w tym określone zakazy i inne ograniczenia sprzedaży (np. art. 14 ustawy). Warto zwrócić uwagę na to, że jednym z warunków sprzedaży napojów alkoholowych jest wykonywanie tej działalności w zakresie objętym zezwoleniem tylko przez przedsiębiorcę oznaczonego w zezwoleniu i wyłącznie w miejscu wymienionym w zezwoleniu (art. 18 ust. 7 pkt 6 ustawy). Reglamentacja sprzedaży napojów alkoholowych przez ograniczenie sprzedaży do miejsca określonego w zezwoleniu pozostaje w związku z przyznanymi radzie gminy kompetencjami do ustalania, w drodze uchwały, liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych (art. 12 ust. 1 ustawy). Naruszenie warunków lub zasad sprzedaży napojów alkoholowych stanowi, w myśl art. 18 ust. 10 ustawy, podstawę do cofnięcia zezwolenia. Pomijając nieistotne z punktu widzenia rozpatrywanego zagadnienia prawnego rozróżnienie pomiędzy warunkami i zasadami sprzedaży napojów alkoholowych i trudne do przeprowadzenia przez samego ustawodawcę (na co wskazuje art. 18 ust. 7 pkt 9 ustawy), należy przede wszystkim podkreślić, że mają one charakter przedmiotowo – podmiotowy. Odnoszą się one do podmiotu prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych w określonym miejscu. Wynikają z nich określone obowiązki dla uprawnionego do sprzedaży, a naruszenie tych obowiązków uzasadnia nie tylko cofnięcie zezwolenia, ale również, w niektórych przypadkach, grozi odpowiedzialnością za przestępstwo określone w art. 43 ustawy. Wynika z tego, że cofnięcie zezwolenia nie jest, co do zasady, środkiem porządkowym, stosowanym wtedy, gdy sprzedaż napojów alkoholowych nie może być kontynuowana, ponieważ nie są dalej spełniane przedmiotowe warunki jej prowadzenia (np. utrata tytułu prawnego do korzystania z lokalu, niespełnienie wymagań dotyczących usytuowania miejsca sprzedaży określonych w trybie art. 12 ust. 2 ustawy). Cofnięcie zezwolenia stanowi w gruncie rzeczy pozbawienie prawa do sprzedaży napojów alkoholowych, czyli sankcję za naruszenie przepisów ustawy określających wymagania sprzedaży napojów alkoholowych. Co prawda niektóre okoliczności faktyczne, uznawane za przesłanki cofnięcia zezwolenia można wiązać bezpośrednio z zezwoleniem określonego rodzaju (np. sprzedaż piwa osobie, która nie ukończyła 18 lat, niewniesienie opłaty za określone zezwolenie, zakup napoju alkoholowego określonego rodzaju u producenta nieposiadającego odpowiedniego zezwolenia na sprzedaż hurtową). Inne natomiast takiego związku nie mają, np. utrata tytułu prawnego do korzystania z lokalu, niepowiadomienie organów powołanych do ochrony porządku publicznego o powtarzającym się co najmniej dwukrotnie w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy zakłócaniu porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży. Nie ulega wątpliwości, że w tych ostatnich przypadkach nie można rozważać cofnięcia tylko jednego pozwolenia przedsiębiorcy posiadającemu więcej niż jedno zezwolenie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie powiększonym, nie jest również uzasadnione ograniczenie sankcji cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych tylko do zezwolenia, z którym wiążą się bezpośrednio okoliczności stanowiące przesłankę cofnięcia. Wystarczy tylko zauważyć, że wówczas poza zakresem zastosowania tego środka prawnego pozostawałyby przypadki sprzedaży napojów alkoholowych określonego rodzaju bez odpowiedniego zezwolenia. Przedsiębiorcy posiadającemu jedynie zezwolenie np. na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% zawartości alkoholu nie można by cofnąć tego zezwolenia w razie sprzedaży piwa. Zasadniczym jednak argumentem na rzecz odrzucenia możliwości wiązania cofnięcia określonego zezwolenia wyłącznie z okolicznościami dotyczącymi korzystania z tego zezwolenia jest stwierdzenie, że w ramach obecnie obowiązującego modelu reglamentacji sprzedaży napojów alkoholowych wymagania dotyczące sprzedaży określa ustawa ogólnie, w odniesieniu do wszystkich rodzajów napojów alkoholowych, nie zaś indywidualne zezwolenie na sprzedaż w odniesieniu do rodzaju alkoholu objętego tym zezwoleniem. W konsekwencji przepisy art. 18 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości określają przesłanki cofnięcia zezwolenia w oderwaniu od konkretnego rodzaju alkoholu, czy rodzaju zezwolenia. Cofa się zezwolenie, jeżeli dopuszczono się sprzedaży napojów alkoholowych (a więc jakiegokolwiek napoju alkoholowego) osobom nieletnim (art. 18 ust. 10 pkt 1 a), bądź np. jeżeli sprzedawano jakikolwiek alkohol bez zezwolenia (art. 18 ust. 10 pkt 2 w związku z art. 18 ust. 7 pkt 1). Cofnięcie zezwolenia określonego rodzaju nie jest wyłącznie sankcją za niewłaściwe, niezgodne z prawem korzystanie z tego zezwolenia lecz sankcją za naruszenie ogólnych warunków i zasad sprzedaży napojów alkoholowych, odnoszących się w jednakowym stopniu do wszystkich napojów alkoholowych. Na tej podstawie za ratio legis interpretowanych przepisów można uznać dążenie do wyeliminowania z obrotu napojami alkoholowymi przedsiębiorcy, który dopuścił się naruszenia warunków i zasad sprzedaży napojów alkoholowych, nie zaś ograniczenie jego udziału w obrocie do sprzedaży tych napojów alkoholowych, które do tej pory sprzedawał zgodnie z warunkami i zasadami sprzedaży. Uznając cofnięcie zezwolenia za rodzaj sankcji stanowiącej konsekwencję naruszenia ustawowych wymagań sprzedaży napojów alkoholowych należałoby interpretować przepisy prawne dotyczące stosowania tej sankcji w sposób zapewniający osiągnięcie wszystkich jej celów, a więc nie tylko spowodowanie dolegliwości dla naruszającego prawo, ale również ochronę (w tym ochronę prewencyjną) wartości i dóbr, w które godziło naruszanie warunków i zasad sprzedaży napojów alkoholowych. Przedsiębiorca, który sprzedawał piwo osobom nieletnim albo pozwalał na spożywanie tego napoju alkoholowego w miejscu sprzedaży nie mając odpowiedniego zezwolenia, nie daje rękojmi, że nie będzie tak postępował w tym punkcie sprzedaży z innymi napojami alkoholowymi. Podniesiono już wcześniej, że zamierzeniem ustawodawcy wprowadzającego trzy różne rodzaje zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych było usprawnienie instrumentów prawnych, pozwalających organowi udzielającemu zezwoleń na wyeliminowanie z udziału w obrocie napojami alkoholowymi podmiotów gospodarczych niedających rękojmi należytego wykonywania tej działalności. Po tej zmianie przepisów prawnych określających zasady cofania zezwoleń nie można wobec tego interpretować w sposób sprzeczny z założeniami przyjętymi przez ustawodawcę. Taką wymowę miałaby wykładnia art. 18 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości prowadząca do liberalizacji zasad cofania zezwoleń w stosunku do stanu prawnego sprzed nowelizacji z 12 września 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu głoszącego, że zaprezentowana wykładnia przepisów ustawy określających zasady cofania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych mogłaby naruszać zasadę proporcjonalności, wynikającą z określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. W wyroku z 4 października 2006 r. o sygn. akt II GSK 149/06, wspomnianym w uzasadnieniu postanowienia składu orzekającego w tej sprawie, NSA stwierdził, że istnieje potrzeba "adekwatności pomiędzy dolegliwością pewnej interwencji podjętej w imię dobra wspólnego, a celem jakiemu służy ta interwencja". Sąd nie rozwinął tej myśli, stąd trudno się do niej odnieść bezpośrednio. Trzeba natomiast podkreślić, że Konstytucja RP dopuszcza ograniczanie wolności gospodarczej w drodze ustawy, jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny (art. 22). Z kolei przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Nie ulega wątpliwości, że cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wynikające już z tytułu ustawy i określone w jej preambule oraz w przepisach prawnych całkowicie usprawiedliwiają ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych. Życie obywateli w trzeźwości jest wartością nie dającą się w żaden sposób porównać z utratą korzyści majątkowych przez przedsiębiorcę prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych niezgodnie z prawem. Stąd powoływanie się na zasadę proporcjonalności nie jest w tym przypadku uzasadnione. W wyroku z 25 października 2006 r. o sygn. akt II GSK 175/06 NSA stwierdził, że całkowicie niewłaściwe, wynikające z niezrozumienia istoty problemu są stwierdzenia formułowane niekiedy w orzeczeniach sądowych, że sankcja w postaci cofnięcia zezwolenia za chociażby jednorazową sprzedaż napojów alkoholowych osobie niepełnoletniej jest zbyt surowa, dotkliwa i niewspółmierna do czynu. Każdy taki czyn jest bowiem wyraźnie i oczywiście sprzeczny z celami wyznaczonymi przez ustawę o wychowaniu w trzeźwości i wymaga w związku z tym takiego samego potraktowania. Poglądy usprawiedliwiające rygoryzm w określaniu zasad obrotu napojami alkoholowymi spotkać można również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. M. in. w wyroku z 8 kwietnia 1998 r. o sygn. akt K 10/97 Trybunał stwierdził, że trudno odmówić ustawodawcy prawa do poddawania stosunkowo ścisłej reglamentacji rynku napojów alkoholowych, ze względu na indywidualne i społeczne skutki wywołane jego nadmiernym spożyciem. Trybunał uznał za oczywiste, że działalność gospodarcza ze względu na jej charakter, a zwłaszcza na bliski związek zarówno z interesami innych osób, jak i interesem publicznym, może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym. Istnieje w szczególności legitymowany interes państwa w stworzeniu takich ram prawnych obrotu gospodarczego, które pozwolą zminimalizować niekorzystne skutki mechanizmów wolnorynkowych, jeżeli skutki te ujawniają się w sferze, która nie może pozostać obojętna dla państwa ze względu na ochronę powszechnie uznanych wartości. Poddanie obrotu napojami alkoholowymi reglamentacji prawa publicznego nakazuje przy kolizji interesu jednostki z interesem publicznym uwzględniać w pierwszym rzędzie interes publiczny. Naczelny Sąd Administracyjnym w składzie rozpatrującym przedstawione zagadnienie prawne nie podziela również stanowiska wyrażonego w uzasadnieniach czterech wyroków NSA przywołanych w uzasadnieniu postanowienia składu zwykłego (sygn. akt II GSK 139/06, II GSK 144/06, II GSK 145/06 i II GSK 149/06), że w razie przyjęcia interpretacji ust. 10 art. 18 ustawy, dopuszczającej cofnięcie wszystkich posiadanych przez przedsiębiorcę zezwoleń za jedno naruszenie warunków lub zasad sprzedaży napojów alkoholowych, konieczne byłoby cofnięcie również i takich zezwoleń, które przedsiębiorca uzyskał w innych miejscowościach i od innych organów zezwalających. Wspomniano już, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych pozwala na prowadzenie takiej działalności określonemu podmiotowi w określonym w tym zezwoleniu miejscu. Nie stanowi generalnego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w całym kraju lub na całym terenie objętym właściwością organu udzielającego zezwolenie (zwraca na to uwagę S. Dudzik: "Prawne konsekwencje naruszenia ustawowych zasad sprzedaży napojów alkoholowych", Samorząd Terytorialny z 2007 r. Nr 3, s. 67). Naruszenie warunków i zasad sprzedaży napojów alkoholowych wiąże się więc z prowadzeniem działalności w określonym miejscu. Dlatego nie ma podstaw do przyjęcia, że naruszenie warunków i zasad sprzedaży napojów alkoholowych w jednym miejscu automatycznie uzasadnia cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w innym miejscu, zwłaszcza zaś zezwolenia udzielonego przez inny organ. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wyraża pogląd, że w razie nieprzestrzegania określonych w ustawie z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) warunków sprzedaży napojów alkoholowych (art. 18 ust. 10 pkt 2) objętych zezwoleniem na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwo (art. 18 ust. 3 pkt 1) organ zezwalający cofa wszystkie zezwolenia udzielone temu samemu podmiotowi na sprzedaż napojów alkoholowych w tym samym miejscu.