II GSK 71/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 października 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 830/08 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 830/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2008 r., nr [...], w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych od 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Na podstawie decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], skarżąca uzyskała zezwolenie na sprzedaż w prowadzonym przez siebie sklepie spożywczym w O. [...], gmina W., napojów alkoholowych od 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ważność zezwolenia określono na czas ograniczony, tj. od dnia 1 lutego 2008 r. do dnia 30 czerwca 2010 r. Z uwagi na fakt niedopełnienia do dnia 31 maja 2008 r. przez M. W. obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz. U z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 ze zm., dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości) i niedokonania wpłaty kolejnej raty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr GK [...], Burmistrz Miasta W. stwierdził wygaśnięcie zezwolenia z dniem 31 maja 2008 r. Po rozpatrzeniu odwołania M. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] października 2008 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżąca opłaty za korzystanie z koncesji dokonała w dniu 2 czerwca 2008 r. (poniedziałek), a powinna ją uiścić do dnia 31 maja 2008 r. (sobota). Organ nie uznał za słuszne wywodów strony, że sobota jest dniem wolnym od pracy. Kolegium podniosło, że choć linia orzecznicza sądów skłania się do uznania soboty za dzień wolny od pracy, to jednak nie można powyższego utożsamiać ze stwierdzeniem, iż sobota jest dniem ustawowo wolnym od pracy. W ocenie organu, jedynie zaś taka okoliczność umożliwiałaby zastosowanie w sprawie art. 57 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) i przyjęcie, że uiszczenie II raty opłaty za korzystanie z zezwolenia nastąpiło z zachowaniem ustawowo określonego terminu. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zgodnie z którym zezwolenie wygasa w przypadku nie złożenia oświadczenia o którym mowa w art. 111 ust. 4 lub nie dokonania opłaty w wysokości określonej w art. 111 ust. 2 i 5 w terminach, o których mowa w art. 111 ust. 7. Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia czy uiszczenie przez skarżącą drugiej raty opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż alkoholu w dniu 2 czerwca było działaniem z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 11 ust. 7 ustawy, czy też brak było podstaw do takiego zakwalifikowania tego działania. Sąd podniósł, że rozstrzygnięcie w tym zakresie wymagało odwołania się do wykładni dyspozycji zawartej w art. 57 § 4 k.p.a., stosownie do którego "jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni". Wojewódzki Sąd Administracyjny W., wskazując na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 2003 r., III CZ 8/03, oraz w wyroki NSA z dnia 30 marca 2006 r., II GSK 401/05, i 17 października 2007 r., I OSK 60/07, podzielił pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., że soboty nie można uznać w obecnym stanie prawnym za dzień ustawowo wolny od pracy. W ocenie Sądu, w szczególności wniosek taki nie wynika z żadnej ustawy, w tym także z przyjętej w kodeksie pracy zasady pięciodniowego tygodnia pracy. Sąd stwierdził również brak podstaw do stosowania przez analogię szczególnych unormowań zawartych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U z 2005 r., Nr 8, poz.60 ze zm., dalej: Ordynacja podatkowa). Konieczność zrównania sobót z dniami ustawowo wolnymi od pracy w drodze wykładni art. 57 § 4 k.p.a., bez stosownej zmiany tego przepisu przez ustawodawcę nie wynikała także z Konstytucji RP. Sąd I instancji uznał, że organ administracji wykazał faktyczną możliwość uiszczenia przez skarżącą opłaty na rachunek gminy za pośrednictwem wskazanych placówek pocztowo-bankowych pracujących w soboty. Sąd nie uwzględnił zarzutu strony, że do przedmiotowej opłaty miał zastosowanie przepis art. 12 § 5 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym "jeżeli ostatni dzień terminu przypada w sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się dzień następny po dniu lub dniach wolnych od pracy". Podkreślono, że do opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej i to zarówno co do sposobu ich ustalania jak i egzekwowania, a także skutków nieuiszczania tych opłat. W ocenie Sądu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., oceniło w sposób wszechstronny i prawidłowy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. W skardze kasacyjnej M. W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na wydaniu rozstrzygnięcia w zakresie węższym niż granice sprawy, poprzez zaniechanie zbadania zasadności zarzutów naruszenia przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a.; 2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., mające istotny wpływa na wynik sprawy, polegające na zaniechaniu przez Sąd I instancji należytego uzasadnienia zapadłego rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie zarzutów naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a., w konsekwencji uniemożliwiające jego merytoryczną ocenę w postępowaniu kasacyjnym; 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. mające wpływ na wynik postępowania poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ administracyjny przepisów postępowania administracyjnego, polegającego na prowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadami uwzględnienia słusznego interesu obywateli i pogłębiania zaufania; 4) naruszenie prawa materialnego, polegające na niezastosowaniu przez Sąd I instancji art. 45 ust. 1 w związku z art. 184 zd. 1 Konstytucji RP, poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa skarżącej do rzetelnego procesu. W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. W ocenie strony, mimo wynikającego z art. 134 § 1 p.p.s.a. obowiązku wyjścia poza zakreślone zarzutami skargi granice zaskarżenia, Sąd nie rozpatrzył z urzędu zarzutu naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się w istocie rzeczy na naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego tj. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., a ciężar gatunkowy wytkniętych uchybień, określony przez kasatora jako rażący, uzasadnia jego zdaniem, zarzut naruszenia prawa materialnego tj. przepisu art. 45 § 1 Konstytucji RP w związku z art. 184 p.p.s.a. zdanie pierwsze. WSA nie rozważył podnoszonego przez skarżącą naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 7 i 8 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonego wyroku w granicach zakreślonych skargą kasacyjną, co znajduje oparcie w art. 183 § 1 p.p.s.a., należy stwierdzić, iż nie jest ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przedmiotem kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji było stwierdzenie wygaśnięcia udzielonego skarżącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu od 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu w związku z niedopełnieniem przez nią obowiązku uiszczenia w terminie do dnia 31 maja 2008 r. drugiej raty opłaty za korzystanie z tego zezwolenia. Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sens tego przepisu zawiera się w konieczności uprawdopodobnienia przez skarżącego, iż gdyby nie popełniony przez sąd błąd procesowy, wynik postępowania sądowego byłby inny (podobnie – J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis wyd. 2, str. 368 pkt 6, B. Gruszczyński [w] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, WoltersKluwer wyd. 2, str. 387). Taka zależność nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie, bowiem kontrolowane przez sąd wojewódzki niekorzystne dla skarżącej rozstrzygnięcie potwierdzało jedynie stan, który powstał z mocy prawa wskutek zaistnienia określonego i niekwestionowanego stanu faktycznego. Zasadnicze znaczenie miała dla wyniku sprawy administracyjnej oraz sądowej jednoznaczna i niewymagająca interpretacji treść przepisu art. 18 ust. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zgodnie z którym zezwolenie na sprzedaż alkoholu wygasa w przypadku m.in. niedokonania opłaty w wysokości określonej w art. 111 ust. 2 i ust. 5 ustawy w terminach określonych w art. 111 ust. 7 tego aktu. Stwierdzenie, że należna opłata nie została uiszczona w terminie właściwym dla kolejnej raty tej płatności, a więc w przypadku drugiej raty - w terminie do dnia 31 maja danego roku, skutkuje zatem ex lege wygaśnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a wydana przez właściwy organ decyzja w tym przedmiocie jako potwierdzająca jedynie, a nie kształtująca nowy stan rzeczy, ma charakter deklaratoryjny. Podkreślenia wymaga, że graniczne terminy płatności każdej raty określone są w art. 111 ust. 7 ustawy przez konkretny dzień kalendarzowy, co oznacza, że mamy w takim przypadku do czynienia z terminem prawa materialnego, przez który należy rozumieć ustanowiony przepisem prawa materialnego termin do dokonania określonej czynności nie związanej z toczącym się postępowaniem administracyjnym. Jak przyjmuje się w doktrynie, uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym (B. Adamiak [w] Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, C.H. Beck, 6 wyd., str. 321). W konsekwencji uznać należy, że brak jest podstaw do przedłużania takiego terminu przy wykorzystaniu narzędzia, które daje przepis art. 57 § 4 k.p.a. (vide: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Zakamycze 2005, wyd. 2, str. 389). Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2010 r. (sygn. akt II GSK 14/10), z którym to poglądem należy się w pełni zgodzić, przepis art. 57 § 4 k.p.a. nie ma zastosowania do terminów prawa materialnego, jakimi są terminy wskazane w art. 111 ust. 7 ustawy (tak samo: wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 897/08, wyrok NSA z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II GSK 79/09, LEX 573542, wyrok NSA z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 816/08). Z omówionych względów dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art. 57 § 4 k.p.a. - prawidłowa co do zasady, bowiem sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy – pozostaje niejako obok zasadniczego powodu, dla którego zaskarżony wyrok należy uznać za odpowiadający prawu, a mianowicie, że niedokonanie przez osobę, której udzielono zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych opłaty za to zezwolenie w wyznaczonym ustawą terminie skutkuje jego wygaśnięciem bez możliwości odwoływania się do zasad procesowych ukształtowanych przepisami rozdziału 10 k.p.a. Nie mogą zatem odnieść zamierzonego przez kasatora skutku zarzuty nierozważenia przez Sąd I instancji naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów art. 7 i 8 k.p.a. budowane na tle rozbieżnego orzecznictwa sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego dotyczącego wykładni przepisu art. 57 § 4 k.p.a. Ma to tym większe znaczenie, że kasator nie kwestionował stanu faktycznego, w którym skarżąca nie uiściła opłaty za zezwolenie do dnia 31 maja 2008 r. i uznał za niebudzącą wątpliwości podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji. Tym samym sformułowane w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego nie mogły zostać uznane za mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tak jak nie mogły zyskać uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP związane z zarzutami naruszenia prawa procesowego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.