I OSK 60/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.), Małgorzata Pocztarek, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 17 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 września 2006r. sygn. akt II SA/Lu 654/06 w sprawie ze skargi T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienie środka odwoławczego w sprawie o odmowie przyznania zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. odstępuje od zasądzenia od T. G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 września 2006r., sygn. akt II SA/Lu 654/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego w sprawie o odmowie przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, iż organy rozpoznając przedmiotową sprawę dopuściły się istotnych uchybień prawa, których prawną konsekwencją było uchylenie zapadłego rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 129 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. ), dalej k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Stosownie do dyspozycji art. 57 § 4 k.p.a., gdy koniec terminu obliczeniowego z uwzględnieniem przepisów przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując wykładni funkcjonalnej przepisu art. 57 § 4 k.p.a. - nakazującej brać pod uwagę konsekwencje społeczne do jakich prowadzić będzie określona interpretacja - przyjął, iż przepisy określające sposób liczenia terminów procesowych poza zapewnieniem stronie warunków do skutecznego skorzystania z prawa do dokonania czynności procesowej, mają równocześnie na celu zdyscyplinowanie strony do przestrzegania ustawowych terminów. Stosowanie właściwej wykładni nakazuje tak liczyć ostatni dzień terminu, aby obiektywnie rzecz ujmując strona miała zapewnione nominalne warunki dla skorzystania z prawa odwołania, także w ostatnim dniu terminu. Wolna sobota dla organu administracji nie może nakładać na stronę obowiązku wniesienia odwołania inną drogą niż osobiście. Dlatego skład orzekający w I instancji uznał, że przepis art. 57 § 4 kpa należy stosować z zastosowaniem wykładni funkcjonalnej a nie literalnej i formalnej. Zdaniem Sądu I instancji stosowanie właściwej wykładni nakazuje tak liczyć ostatni dzień terminu, aby strona miała zapewnione normalne warunki do skorzystania z prawa do wniesienia odwołania, także w ostatnim dniu terminu i to do strony należy wybór, czy złoży odwołanie osobiście czy listownie. Sąd wywiódł, że skoro w soboty organy administracyjne nie urzędują, a urzędy pocztowe są czynne w ograniczonym zakresie, strona nie ma zapewnionych normalnych warunków do skorzystania z prawa do wniesienia odwołania, dlatego też T. G. nie mogła w pełni skorzystać z przysługującego jej prawa do wniesienia odwołania w ostatnim dniu, którym była sobota. Zdaniem Sądu należało uznać, że odwołanie złożone w poniedziałek w organie I instancji, jest złożone w terminie. Sąd w uzasadnieniu swojego wyroku powołał się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2001r. sygn. akt III RN 78/00 (OSNP 2001/14/457) i uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2001r. FPS 7/00 (OSNA 2001, Nr 4, poz. 149). Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjętą w składzie 7 sędziów w dniu 25 czerwca 2001r., sygn. FPS 7/00 ( OSNA 2001, Nr 4, poz. 149 ) przyjął, że jeżeli dzień wolny od pracy w pięciodniowym tygodniu pracy przypada w sobotę (nieobjętą ustawą z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy), to dzień ten należy uznać za równorzędny z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. wniosło o : - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, - zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi Kolegium zarzuciło naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - art. 145 § 1 pkt 1, lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że w postępowaniu przed Kolegium – doszło do naruszenia "przepisów prawa" bez wskazania jednak jakie to przepisy mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. naruszone, - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269.) poprzez błędne przeprowadzenie kontroli sądowej postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. z dnia [...] Nr [...] i dokonanie wykładni art. 129 § 2 w zw. z art. 57 § 4 i § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) z rażącym naruszeniem prawa i wadliwe uznanie, że odwołanie T. G. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta B. P. z dnia [...] Nr [...] wniesione zostało z zachowaniem ustawowego terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 129 § 2 kpa. Wskazując na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P., na podstawie art. 185 § 5 oraz art. 203 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosło o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpatrzenia, - zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zgodziło się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zgodnie z art. 129 § 2 kpa, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Jak stanowi art. 57 § 5 kpa termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało złożone w organie administracji lub nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego albo złożone w polskim urzędzie konsularnym. Zdaniem Kolegium nie ma w sprawie zastosowania art. 57 § 4 k.p.a. zgodnie z którym, jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Podstawą ustalenia bowiem dnia ustawowo wolnego od pracy jest ustawa z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. Nr 4, poz. 28 z późn. zm.). Sobota w świetle przepisów tej ustawy nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Ustawodawca w art. 129 § 2 k.p.a. zapewnił stronie 14 dniowy termin do wniesienia odwołania i nie przewidział możliwości przedłużenia tego terminu. Organ administracji publicznej nie może zatem tego terminu przedłużyć w sposób dowolny. Termin do wniesienia odwołania jest tzw. terminem zawitym i jego niezachowanie powoduje określone, negatywne dla strony skutki w postaci nierozpatrzenia odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Terminy te mogą być przywracane w trybie i na zasadach określonych w art. 58 k.p.a. Skarżąca nie skorzystała z przysługujących jej uprawnień, co do możliwości przywrócenia uchybionego terminu, chociaż była świadoma, że złożyła odwołanie po terminie. W konkluzji uzasadnienia skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż zastosowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie funkcjonalna wykładnia art. 57 § 4 k.p.a. nie jest interpretacją prawa, wykracza bowiem poza normę wskazanego przepisu i stanowi de facto tworzenie prawa, a nie jego stosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sądów administracyjnych sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z tego punktu widzenia został zatem oceniony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 września 2006r., sygn. akt II SA/Lu 654/04. Istota sporu sprowadza się zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego w niniejszej sprawie, do wykładni dyspozycji zawartej w art. 57 § 4 k.p.a. Problematyka ostatniego dnia terminu była przedmiotem obszernego orzecznictwa sądowego, zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również Sądu Najwyższego. Nie powołując się jednak w tym miejscu na wiele orzeczeń powyższych Sądów, należy wskazać na dwa najbardziej charakterystyczne, aczkolwiek rozbieżne stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego. W uchwale 7 sędziów NSA z dnia 25 czerwca 2001r., sygn. akt FPS 7/00 (ONSA 2001, Nr 4, poz. 149), został wyrażony pogląd, że jeżeli dzień wolny od pracy - w pięciodniowym tygodniu pracy – przypada w sobotę nieobjętą ustawą z dnia 18 stycznia 1951r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. Nr 4, poz. 28 ze zm.), to dzień ten należy uznać za równorzędny z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. Art. 57 § 4 k.p.a. nakazuje tak liczyć ostatni dzień terminu, aby obiektywnie rzecz ujmując – strona miała zapewnione warunki skorzystania z prawa do wniesienia skargi, także w ostatnim dniu. Jedynie więc funkcjonalna, a nie literalna i formalna interpretacja zawartego w wyżej powołanym przepisie k.p.a. i analogicznie w art. 115 k.c., zwrotu "dzień ustawowo wolny od pracy" pozwala na stosowanie tych przepisów w sposób zgodny z konstytucyjnym prawem do sądu, wynikającym z przepisów Konstytucji R.P. Sąd uznał, iż w obecnych warunkach organizacji życia publicznego, gdy ostatni dzień terminu wniesienia skargi upływa w sobotę, strona nie ma zapewnionych normalnych warunków skorzystania z prawa do wniesienia skargi, zwłaszcza, że w soboty nie są czynne ani sądy, ani urzędy konsularne, natomiast urzędy pocztowe są czynne w ograniczonym zakresie (podobnie, jak w dni wolne od pracy). Odmienny pogląd wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 25 kwietnia 2005r., sygn. III CZ 8/03 (OSN IC, 2004 Nr 1, poz.1), podjętej w składzie 7-miu sędziów. Sąd Najwyższy uznał, iż sobota nie jest dniem uznanym ustawowo za wolny od pracy w rozumieniu art. 115 k.c. w zw. z art. 165 § 1 k.p.c. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, iż wykładnia językowa pojęcia "dzień ustawowo uznany za wolny od pracy" musi prowadzić do wskazania – w obowiązującym systemie prawnym – przepisu ustawy, lub aktu zrównanego z ustawą, który uznaje konkretny dzień za dzień "wolny od pracy". Sąd Najwyższy, wyliczając wszystkie ustawy ustanawiające dni wolne od pracy stwierdził, iż nie stanowią one, że sobota jest dniem wolnym od pracy. Sąd Najwyższy powołał również przepisy zrównujące soboty z dniami uznanymi ustawowo za wolne od pracy w zakresie obliczania terminów. Są to art. 83 § 2 p.p.s.a. oraz art. 12 § 5 Ordynacji podatkowej. Regulacje te mają ściśle określony zakres przedmiotowy i są tym samym przepisami wyjątkowymi, które nie mogą służyć jako argument na rzecz rozszerzającej wykładni innych przepisów. Sąd Najwyższy, przeprowadzając szeroką analizę funkcjonalną przepisu art. 115 kodeksu cywilnego, m.in. w kontekście konstytucyjnego prawa do sądu, w jej konkluzji stwierdził, iż z punktu widzenia podstawowej funkcji ustanowienia dni wolnych od pracy (świąt) nie ma przeszkód, aby koniec terminu przypadał na sobotę, choćby była ona dniem wolnym od pracy. Sąd przyjął, że aby uznać za niemożliwe lub nadmiernie utrudnione dokonanie czynności procesowej w sobotę, przez złożenie pisma procesowego w polskim urzędzie pocztowym, musiałoby to być zjawisko powszechne. Powołując się na dane liczbowe, dotyczące pracy urzędów pocztowych w soboty Sąd stwierdził, iż możliwość dokonania czynności procesowej przez złożenie pisma w polskim urzędzie pocztowym została utrzymana na odpowiednim poziomie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd Sądu Najwyższego, wyrażony w przedstawionej wyżej uchwale 7-miu sędziów, sygn. III CZ 8/03, w odniesieniu do interpretacji art. 115 kodeksu cywilnego, a tym samym także art. 57 § 4 k.p.a. Soboty nie można uznać w obecnym stanie prawnym za dzień ustawowo wolny od pracy. Wniosek taki nie wynika bowiem z żadnej ustawy, w tym również z przyjętej w kodeksie pracy zasady pięciodniowego tygodnia pracy. Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2006r., sygn. akt II GSK 401/05 (publ. LEX nr 197607). Brak jest podstaw do stosowania per analogia szczególnych unormowań przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy Ordynacji podatkowej. Zgodnie z tymi przepisami, jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Odróżniają więc one soboty od dni ustawowo wolnych od pracy. Można zatem powiedzieć, iż z jednej strony nie uznają one sobót za dni wolne od pracy, ale z drugiej zrównują je w skutkach dla biegu terminów z dniami ustawowo wolnymi od pracy. Regulacje te mają jednak ściśle określony zakres przedmiotowy, gdyż dotyczą obliczania terminów w postępowaniu podatkowym oraz terminów procesowych w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Są to więc przepisy wyjątkowe, które nie mogą służyć rozszerzającej wykładni innych przepisów. Konieczność zrównania sobót z dniami ustawowo wolnymi od pracy w drodze wykładni art. 57 § 4 k.p.a. – bez stosownej zmiany przywołanego przepisu przez ustawodawcę - nie wynika również z postanowień Konstytucji RP. W tym miejscu podkreślić należy, iż w myśl reguły clara non sunt interpretanda przepis jasny nie wymaga wykładni. Tak więc w przypadku, gdy mamy do czynienia z przepisem którego treść jest jasna , brak jest potrzeby stosowania wykładni poza językowej (systemowej lub funkcjonalnej). Należy zatem przyjąć, iż trzeba opierać się na rezultatach wykładni językowej i dopiero, gdy ta prowadzi do nie dających się usunąć wątpliwości, korzystać z wykładni systemowej. Jeśli natomiast, również wykładnia systemowa nie doprowadza do wyeliminowania wątpliwości interpretacyjnych, należy posłużyć się wykładnią funkcjonalną. Naczelny Sąd Administracyjny, biorąc powyższe pod rozwagę, na mocy art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.