II GSK 768/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 950/09 w sprawie ze skarg A. J. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2009 r. nr [...], [...] października 2009 r. nr [...], [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną I Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargi A. J. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że decyzjami z dnia [...] czerwca 2009 r. Prezydent Miasta P. stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 czerwca 2009 r. udzielonych A. J. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych odpowiednio: do 4,5%, powyżej 4,5% do 18 % oraz powyżej 18%, Organ wskazał, że wobec nieuiszczenia przez skarżącą w ustawowo zakreślonym terminie II raty opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zobowiązany był do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzjami z dnia [...] października 2009 r. utrzymało w mocy zaskarżone decyzje Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu powyższych rozstrzygnięć wskazano, że niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu korzystania z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych skutkować musiało wydaniem decyzji o wygaśnięciu przedmiotowych zezwoleń. Skargę na każdą z tych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła A. J.. Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. połączył sprawy ze skarg na powyższe decyzje SKO w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Sąd I instancji uzasadniając motywy oddalenia skarg podał, że okolicznością bezsporną w sprawie jest to, że skarżąca nie uiściła w terminie opłaty z tytułu sprzedaży napojów alkoholowych. Niedopełnienie powyższego warunku obarczone jest sankcją w postaci wygaśnięcia zezwolenia, co wynika wprost z treści art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: Dz.U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.), dalej powoływanej jako ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organów, że termin uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 111 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jest terminem zawitym prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu. W konsekwencji, nieuiszczenie opłaty w zakreślonym terminie skutkować musi sankcją w postaci wygaśnięcia udzielonego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zgodnie bowiem z treścią art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi skutek taki jest przewidzianą wprost przez prawo, bezwarunkową i bezwzględną konsekwencją niedotrzymania terminów dokonywania opłaty za korzystanie z przyznanych zezwoleń. Niewywiązanie się z obowiązku dokonania opłaty przez podmiot, któremu przysługuje zezwolenie, powoduje po stronie organu administracji obowiązek wydania decyzji o wygaśnięciu zezwolenia. Sąd I instancji wyjaśnił, że wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wygaśnięcia zezwoleń przed rozpatrzeniem przez organ odwoławczy wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia opłaty, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy. Sąd nie zgodził się również ze stanowiskiem skarżącej, że organy naruszyły zasadę wolności prowadzenia działalności gospodarczej. II A. J. w skardze kasacyjnej zaskarżając wyrok w całości domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego tj.: a) art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez błędną interpretację, polegającą na przyjęciu bezwzględnego charakteru sankcji wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, nie uwzględniającąej innych przepisów prawa chroniących interes skarżącej, nie uwzględniającej wykładni funkcjonalnej wymienionego przepisu oraz uniemożliwiającej konwalidację uchybienia terminu do wniesienia opłaty od zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, b) art. 18 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez błędną interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych pomimo spełniania przez skarżącą wszystkich przesłanek prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych, c) art. 111 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż zapłata opłaty od zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z uchybieniem terminu nie stanowi wypełnienia obowiązku dokonania stosownej opłaty, d) art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 roku nr 155 poz. 1095 ze zm.), dalej powoływanej jako ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez złamanie zasady wolności prowadzenia działalności gospodarczej, e) art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez niedochowanie obowiązku organów administracji wspierania rozwoju przedsiębiorczości i tworzenia korzystnych warunków wykonywania działalności gospodarczej, f) art. 20 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez naruszenie zasady wolności działalności gospodarczej, g) art. 22 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez ograniczenie Skarżącej wolności działalności gospodarczej pomimo braku ważnego interesu publicznego przemawiającego za zastosowaniem ograniczenia działalności gospodarczej, 2) naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w związku z § 2 art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzje administracyjne w wyniku pominięcia naruszeń przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., jakich w toku postępowania dopuściły się organy podatkowe, to jest: – art. 6 k.p.a., poprzez złamanie zasady praworządności, w związku z oparciem rozstrzygnięcia na podstawie błędnej interpretacji przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, – art. 7 k.p.a., poprzez złamanie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności poprzez rozstrzygnięcie sprawy z pominięciem słusznego interesu skarżącej oraz interesu społecznego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że właściwa interpretacja art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi musi uwzględniać cel wprowadzenia tego przepisu do systemu prawa, jego usytuowanie w obowiązującym systemie prawnym oraz wzajemne powiązanie z innymi przepisami. Podstawowym celem omawianej ustawy jest życie obywateli w trzeźwości, a organy administracji są obowiązane między innymi do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów. W związku z tym gminy mają prawo do pobierania stosownych opłat od wydanych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Art. 18 ust. 12 pkt. 5 ustawy znajduje zastosowanie jedynie w przypadku, gdy brak wpłaty w przepisanym terminie związany jest z okolicznościami, z których wynikałoby, że dalsze przysługiwanie zezwolenia podmiotowi uprawnionemu byłoby sprzeczne z podstawowymi celami w zakresie polityki wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi. W ocenie kasatora art. 18 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie uzależnia możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych od terminowości dokonania stosownej opłaty. Zdaniem autora skargi kasacyjnej zarówno organy jak i Sąd I instancji naruszyły również art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie uznały bowiem okoliczności, obiektywnych i niezawinionych, usprawiedliwiających niezachowanie terminu na wniesienie opłaty i tym samym uniemożliwiły skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej. Poza tym naruszono zasadę wolności gospodarczej wyrażoną w art. 20 i 22 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji nie uwzględnił interesu społecznego, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Opłaty z tytułu wydanych zezwoleń na sprzedaż alkoholu mają stanowią bowiem dochód gminy przeznaczony na finansowanie jej zadań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych. W konsekwencji interes społeczny przemawia na rzecz uzyskiwania przez gminę jak największych środków z tytułu udzielonych zezwoleń. Sąd I instancji pominął także słuszny interes skarżącej, dla której posiadanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest niezbędne z punktu widzenia rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzje stwierdzające wygaśnięcie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji nie zostały zakwestionowane zarzutami skargi kasacyjnej i pozostają niesporne. Nie jest zatem kwestionowane, że skarżąca nie dokonała opłaty, o której mowa w art. 111 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w terminie określonym w art. 111 ust. 7 tej ustawy. Z akt sprawy wynika że skarżąca dokonała wpłaty w dniu 2 czerwca 2010 r. W ocenie zarówno organów obydwu instancji, jak i Sądu I instancji stan faktyczny sprawy zobowiązywał do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten podziela. W skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności sformułowane zostały zarzuty naruszenia przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - art. 18 ust. 12 pkt 5 (w petitum błędnie powołano art. 18 ust. 2 pkt 5, jednakże w dalszej części uzasadnienia powoływano poprawnie art. 18 ust. 12 pkt 5), art. 18 ust. 7 oraz art. 111 ust. 7. W ocenie skarżącej stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych może nastąpić w przypadku, gdy brak wpłaty w przepisanym terminie związany jest z okolicznościami, z których wynikałoby, że dalsze przysługiwanie zezwolenia podmiotowi uprawnionemu byłoby sprzeczne z podstawowymi celami w zakresie polityki wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, określając działania zmierzające do ograniczania spożycia napojów alkoholowych, wprowadziła także system sankcji za jej naruszenie. Można tutaj wymienić sankcje karne (por. Rozdział 3, Przepisy karne), a także sankcje administracyjne. Rodzajem sankcji administracyjnej jest niewątpliwie stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu w sytuacjach, o których mowa w art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy. Jak to wskazywał Trybunał Konstytucyjny w szeregu orzeczeń, m. in. w wyroku z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08 (OTK-A 2009/7/105; Lex nr 504061) cechą charakterystyczną sankcji administracyjnej jest założenie stosowania jej automatycznie względem podmiotu ponoszącego odpowiedzialność obiektywną za naruszenie ustawowych przepisów. Sankcja administracyjna ma przede wszystkim funkcję prewencyjną, co nie wyłącza również jej charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Adresat decyzji administracyjnej nakładającej sankcję administracyjną z tytułu naruszenia sankcjonowanego przepisu ustawowego ponosi więc odpowiedzialność obiektywną. Zgodnie z art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wygasa m.in. w przypadku niedokonania opłaty w wysokości określonej art. 111 ust. 5 w terminach, o których mowa w ust. 7 tego artykułu. Wskazany wyżej art. 111 ust. 5 określa wysokość opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w zależności od rocznej wartości sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzednim, wynikającej z oświadczenia składanego przez przedsiębiorcę (art. 111 ust. 4). Stosownie zaś do art. 111 ust. 7 ustawy, powyższa opłata wnoszona jest na rachunek gminy w każdy roku kalendarzowym objętym zezwoleniem w trzech równych ratach w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego. Treść przytoczonych uregulowań wskazuje, że wygaśniecie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych następuje z mocy prawa - w razie zaistnienia przypadków przewidzianych art. 18 ust. 11 pkt 5 – dlatego decyzja wydawana w tym przedmiocie jest decyzją deklaratoryjną. Wysokość opłaty za korzystanie z zezwolenia art. 111 ust. 5 jest jednoznaczna, jej obliczenie przez organ ma charakter czynności materialno - technicznej. Brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia odmiennego stanowiska (por. wyroki NSA: z dnia 17 lutego 2010 r. o sygn. akt II GSK 384/09, z dnia 22 grudnia 2010 r. o sygn. akt II GSK 14/10, z dnia 31 marca 2009 r. o sygn. akt II GSK 817/08, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych umieszczonej na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Termin na dokonanie opłaty jest terminem prawa materialnego. Art. 111 ust. 7 stanowi bowiem o obowiązku związanym z prawem do sprzedaży napojów alkoholowych. Tymczasem przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmian lub wygaśnięcia prawa czy roszczenia materialnego należą do przepisów prawa materialnego. W związku z tym co zostało wyjaśnione powyżej należy uznać, że Sąd I instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym w świetle przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu korzystania z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych skutkować musiało wydaniem decyzji o wygaśnięciu tych zezwoleń. Druga grupa zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia zasady wolności działalności gospodarczej (art. 6 oraz art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a także art. 20 i art. 22 Konstytucji). Skarżąca wodzi, że wydane decyzje stwierdzające wygaśnięcie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych ograniczają jej swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Odnosząc się do powyższego, należy wskazać, że zasada swobody działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego. Zwrócić należy uwagę, że art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Ponadto Konstytucja dopuszcza ograniczenie wolności gospodarczej w drodze ustawy, jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny (art. 22). Art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Do takich wartości bezspornie należy życie obywateli w trzeźwości, czego w żaden sposób nie da się porównać z utratą korzyści majątkowych przedsiębiorcy prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych. Poglądy usprawiedliwiające rygoryzm w określaniu zasad obrotu napojami alkoholowymi prezentowane są zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 17/07; treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych umieszczonej na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), jak i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok TK z dnia 8 kwietnia 1998 r. K 10/97; OTK 1998/3/29). Zgodnie z ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi prowadzenie handlu artykułami alkoholowymi jest możliwe jedynie na podstawie określonego zezwolenia. Ustawa i w sposób precyzyjny wskazuje jakie warunki musi spełnić podmiot ubiegający się o zezwolenie, a także określa okoliczności, które powodują wygaśnięcie zezwolenia oraz sytuacje, kiedy może ono być cofnięte. Przepisy regulujące powyższe kwestie stosowane są, zgodnie z zasadą równości, wobec wszystkich podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, a ich wprowadzenie było niezbędne ze względu na powołaną w art. 31 ust 3 Konstytucji ochronę zdrowia i moralności publicznej. W związku z powyższym należy uznać, że zarzuty dotyczące naruszenia zasady wolności prowadzenia działalności gospodarczej są nieuzasadnione, gdyż organy nie wymagały od skarżącej spełnienia żadnych dodatkowych, nieprzewidzianych prawem warunków. Gdyby skarżąca uiściła w terminie wymaganą opłatę, nie było by podstaw prawnych do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia i mogłaby ona w dalszym ciągu prowadzić działalność gospodarczą. W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w związku z § 2 art. 145 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzje administracyjne wydane z naruszeniem art. 6 i 7 k.p.a. Skarżąca twierdzi, że naruszenie art. 6 k.p.a. nastąpiło poprzez złamanie zasady praworządności, w związku z oparciem rozstrzygnięcia na podstawie błędnej interpretacji przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Z powyższym poglądem nie można się zgodzić. Jak to bowiem już zostało wyjaśnione organy dokonały właściwej interpretacji przepisów tej ustawy i w konsekwencji zasadnie stwierdziły wygaśnięcie przysługującego skarżącej zezwolenia. Odnośnie naruszenia art. 7 k.p.a. skarżąca twierdzi, że organy rozstrzygnęły sprawę z pominięciem słusznego interesu skarżącej oraz interesu społecznego. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że reguła wyrażona w art. 7 k.p.a. in fine ma zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy (por. R. Kędziora; Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz; C H Beck; Warszawa 2011 r., s.72). W rozpoznawanej sprawie, w związku z jednoznacznym brzmieniem przepisów oraz faktem, że skarżąca nie uiściła w terminie opłat, organ zobligowany był do stwierdzenia wygaśnięcia przysługujących jej zezwoleń i nie miał możliwości rozważania, czy będzie to zgodne z interesem społecznym oraz słusznym interesem strony. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.