I OSK 639/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Wojciech Mazur (spr.) del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 5 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Ząbkowice Śląskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 460/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ząbkowicach Śląskich na § 2 ust. 3 oraz § 3 ust.2 uchwały Rady Miejskiej Ząbkowice Śląskie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Ząbkowice Śląskie oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 460/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Ząbkowicach Śląskich na § 2 ust. 3 oraz § 3 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej Ząbkowice Śląskie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Ząbkowice Śląskie stwierdził w pkt I nieważność § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały; w pkt II oddalił dalej idącą skargę; w pkt III orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie wskazanym w pkt I wyroku. Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Prokurator Rejonowy w Ząbkowicach Śląskich wniósł skargę na postanowienia § 2 ust. 3 oraz § 3 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej Ząbkowic Śląskich z dnia [...] grudnia 2010 r. podnosząc, że wskazane postanowienia naruszają w sposób istotny art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej jako "ustawa o systemie oświaty lub u.s.o.") poprzez zaniechanie w § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały wskazania wysokości opłaty za każde z osobna świadczenie udzielane przez gminne przedszkola, przekraczające podstawę programową, bądź realizowane powyżej 5 godzin dziennie oraz polegające na ustaleniu w § 3 ust. 2 skarżonej uchwały, iż zakres świadczeń przekraczających pięciogodzinny wymiar będzie ustalony w treści umowy cywilno-prawnej, zawieranej pomiędzy dyrektorem przedszkola, a rodzicem (opiekunem prawnym) - pomimo braku podstawy prawnej do podjęcia przepisów uchwały w tym zakresie. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych postanowień zaskarżonej uchwały. W motywach wskazano, że w § 2 ust. 3 uchwały określono, iż "ustala się opłatę za 1 godzinę świadczenia, o którym mowa w ust. 1 i 2, uzależnioną od czasu trwania zajęć, w wysokości 0,09% minimalnego wynagrodzenia za pracę, o którym mowa w odrębnych przepisach". Zgodnie z treścią art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty organ samorządu terytorialnego ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Dalej wskazano, że przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, które jest określone w załączniku nr l do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 roku. Nr 4, poz. 17, dalej jako "rozporządzenie"). W zakresie zajęć mieszczących się w formach określonych w załączniku gmina nie jest uprawniona do pobierania od rodziców bądź opiekunów dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat, mogą natomiast dotyczyć świadczeń, które nie są wymienione w załączniku. W związku z powyższym organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek oznaczenia, oferowanych przez przedszkola odpłatnych usług, aby dały się one w sposób bezpośredni i jednoznaczny odróżnić od tych zajęć które wskazane są w załączniku wymienionego rozporządzenia. Świadczenia płatne powinny być określone precyzyjnie w sposób czytelny dla rodziców i opiekunów dzieci. Niezbędnym jest również, w ocenie strony skarżącej, aby organ podejmujący uchwałę w omawianym zakresie określając opłatę za świadczenie z usług przedszkola publicznego wykazał, że wysokość obowiązku pieniężnego jest oparta na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności, w oparciu o racjonalne argumenty stosownie uzasadnione. W odpowiedzi Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi argumentując na tle aktualnego brzmienia art. 6 oraz art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, że rada gminy posiada uprawnienie do ustalenia opłat za konkretne, indywidualnie wskazane świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przekraczające podstawę programową. Jedynymi opłatami jakie mogą pobierać gminy od rodziców lub opiekunów dzieci, są opłaty za świadczenia wykraczające poza minimum określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. Zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, zawiera bowiem zarówno wyliczenie świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz realizowane powyżej 5 godzin dziennie, a także określa opłatę za jedną godzinę przedmiotowego świadczenia uzależnioną od czasu trwania zajęć. Jak wynika z intencji ustawodawcy, podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. Za czas dziecka spędzony w przedszkolu ponad pięć godzin organ może ustalić powyższą opłatę niezależnie od tego, czy w tym czasie będą realizowane zajęcia wchodzące w zakres podstawy programowej, czy też zajęcia tę podstawę przekraczające. Ważne, ażeby organ określił wyraźnie dlaczego ustala daną opłatę w określonej wysokości i za jakie świadczenia udzielane przez przedszkole jest ona pobierana. W zakresie zarzutu istotnego naruszenia prawa w § 3 ust. 2 uchwały, Rada Miejska zauważyła, że nie scedowała na inne podmioty własnych uprawnień do określenia co wchodzi w skład odpłatnych świadczeń przekraczających podstawę programową wychowania przedszkolnego, gdyż sama w § 2 ust. 1 uchwały określiła te świadczenia. Treść § 3 ust. 2 uchwały oznacza jedynie, że szczegółowy zakres świadczeń i odpłatności będzie regulowała umowa cywilnoprawna, zawarta pomiędzy rodzicem a przedszkolem reprezentowanym przez jego dyrektora. Pismem Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu poparto skargę Prokuratora Rejonowego wraz z zawartymi w niej zarzutami, modyfikując jednak uzasadnienie poprzez odstąpienie od poglądu w przedmiocie bezpłatności nauczania i wychowania w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podniesiono w nim, że gmina realizując uprawnienie do ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne musi wypełnić pojęcie "świadczenia" i "opłaty" konkretną treścią. Jeżeli "opłaty" należą się za "świadczenia", to jest oczywiste, że obowiązuje tu zasada ekwiwalentności. Gmina powinna należności te jednoznacznie określić, by wyraźnie oddzielić granicę pomiędzy finansowaniem przedszkola przez gminę, a kosztami ponoszonymi przez rodziców (opiekunów). Rodzice, w świetle ustawy, nie są bowiem zobowiązani do utrzymywania przedszkoli wspólnie z gminą. Regulacja uchwały, w której brak jest ustalenia konkretnej opłaty i pozostającego z nią w związku konkretnego świadczenia, za które opłata jest należna narusza istotnie przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Podniesiono, że przepis ustawy nie uprawnił gminy do wprowadzenia jednej opłaty za "wszystkie usługi łącznie", ale opłat za poszczególne świadczenia. Podkreślono, że zupełnie innym zagadnieniem jest, być może, trudność w sporządzeniu takiej kalkulacji. Stwierdzono, że wprowadzenie przez gminę opłat za świadczenia przedszkoli nie ma obecnie żadnego związku z zakresem podstawy programowej. Nie można jednak przyjąć, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie innego niż poprzednio kryterium pobierania opłat w postaci czasu pobytu dziecka w przedszkolu. Gdyby ustawodawca uzależniał opłatę wyłącznie od czasu pobytu dziecka w przedszkolu, to w zmienionym przepisie w ogóle nie byłoby mowy o "świadczeniach". Dla poparcia swojego stanowiska Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 marca 2011r. , sygn. akt II SA/Ol 35/11, w którym przyjęto, że niezbędne jest uzasadnienie naliczenia określonych opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola w zależności od oferowanych przez nie usług, tak aby było wiadomo z czego wynika kwota za konkretną usługę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu w/w wyroku stwierdził, że z treści art. 6 zmienionej ustawy o systemie oświaty wynika, iż świadczeniem przedszkola publicznego jest nauczanie, wychowanie oraz opieka w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie a podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. Powyższy przepis zezwala na ustalenie odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, także mieszczące się w podstawie programowej, o ile przekraczają wymiar czasu ustalony przez organ prowadzący, wynoszący co najmniej 5 godzin dziennie. W obowiązującym stanie prawnym Rada Miejska Ząbkowic Śląskich była uprawniona do ustalenia odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar pięciogodzinnych zajęć bezpłatnych, bez względu na zakres wykonywanych wówczas świadczeń. Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie przepisy stanowiące podstawę wydania zaskarżonej uchwały – ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – zostały znowelizowane ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, która weszła w życie z dniem 1 września 2010 r. Zatem kwestionowana w niniejszej sprawie uchwała podjęta została już po wejściu w życie wskazanej nowelizacji. Podstawę jej wydania stanowiła regulacja art. 14 ust. 5 u.s.o. Norma ta, w brzmieniu nadanym wyżej wskazaną nowelizacją upoważnia organ prowadzący przedszkole do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez między innymi przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Powołany przepis stanowi, że przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin. Sąd I instancji wskazał, że przepisy nie wymagają przy tym, by czas bezpłatny był wykorzystany w jednej części obejmującej 5 kolejno następujących po sobie godzin. Sąd I instancji wskazał, że z treści powołanych regulacji ustawy o systemie oświaty wynika bezspornie, że publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze co najmniej 5 godzin dziennie. Rada gminy może wydłużyć ten czas według swego uznania przyjmując nawet, że cały dzienny pobyt dziecka w przedszkolu jest bezpłatny. Natomiast w przypadku ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasokresu (który nie może być krótszy niż 5 godzin) rada gminy jest uprawniona ustalić wysokość opłaty w czasie pobytu dziecka w przedszkolu przekraczającym ustawowe minimum. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący ustala wysokość opłat za przedmiotowe świadczenia w czasie przekraczającym co najmniej pięciogodzinny wymiar czasu, w którym należy zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę. Sąd I instancji stwierdził, iż mimo że u podstaw nowelizacji ustawy przeprowadzonej w dniu 5 sierpnia 2010 r. mogło leżeć dorozumiane założenie, że w czasie 5 godzin bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu powinna być realizowana podstawa programowa wychowania przedszkolnego, to jednak przepisy nie tylko nie formułują wprost takiego nakazu, ale również nie zawierają narzędzi do jego ewentualnej egzekucji. Sąd I instancji wskazał, że istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że – inaczej niż dotychczas – przedszkole publiczne nie musi zapewnić dziecku bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego obejmującej obowiązkowy zestaw celów i treści nauczania, w tym umiejętności opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i w programach nauczania (art. 3 pkt 13 u.s.o.). W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że obecnie przedszkole publiczne ma nadal obowiązek realizować podstawę programową, ale brak jest instrumentów wymuszających jej realizację w czasie bezpłatnym. Zatem przedszkole publiczne powinno zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, ale wówczas nie musi realizować podstawy programowej. Sąd I instancji uznał, że wśród wytycznych ustawowych mających konstytutywne znaczenie w zakresie konstruowania treści przedmiotowych uchwał należy wymienić pojęcie "czasu realizacji świadczeń" i "opłaty za świadczenia". Sąd I instancji wyjaśnił, iż zgodnie ze znaczeniem pierwszego ze wskazanych pojęć rada gminy jest uprawniona ustalić wysokość opłaty tylko w czasie pobytu dziecka w przedszkolu przekraczającym ustawowe minimum wynoszące 5 godzin dziennie. Zatem w czasie objętym opłatą mogą być realizowane: 1) zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania i opieki, mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i odnoszące się w pozostałej części do nauczania, wychowania i opieki, w zakresie nie realizującym podstawy programowej, 2) wyłącznie świadczenia odnoszące się do nauczania, wychowania i opieki, w zakresie nie realizującym podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Sąd I instancji wskazał, że pojęcie "opłaty" występuje w systemie prawnym w różnych znaczeniach. Podobnie jak podatek, opłata jest świadczeniem pieniężnym, o charakterze ustawowym, przymusowym i bezzwrotnym, jednostronnie ustalanym przez Państwo lub organ samorządu terytorialnego, na ogół za czynności określonych podmiotów podejmowane w zakresie ich właściwości. W odróżnieniu od podatku opłata ma charakter odpłatny, gdyż ponoszący ja podmiot, w zamian za jej uiszczenie, otrzymuje indywidualne świadczenie (korzyść). W piśmiennictwie wskazuje się, że w zakresie relacji zachodzących pomiędzy opłatą a świadczeniem za nią uzyskiwanym można wyróżnić trzy rozwiązania. W pierwszym przypadku świadczenie wzajemne jest równe co do wartości świadczeniu pieniężnemu (opłacie). Jest to klasyczna "opłata", gdyż występuje w niej pełna ekwiwalentność. W drugim przypadku brak jest pełnej ekwiwalentności, gdyż świadczenie wzajemne jedynie w części odpowiada świadczeniu pieniężnemu (opłacie). W trzecim przypadku świadczenie wzajemne w ogóle nie występuje, dlatego mimo określenia "opłata" w rzeczywistości mamy do czynienia z klasycznym podatkiem (por. M. Chudzik, Wielka encyklopedia prawa, wydanie drugie, Warszawa 2005, s. 567). W ocenie Sądu I instancji analizując znaczenie, w jakim użyto zwrotu "opłata" w treści art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, bez przeprowadzania dowodu należy odrzucić rozumienie opłaty jako należności tożsamej z podatkiem. Należy również odrzucić rozumienie zakładające, że wysokość opłaty wnoszonej za usługi przedszkola może przewyższać wartość świadczenia wzajemnego oferowanego przez przedszkole (brak ekwiwalentności świadczeń). Taka interpretacja dopuszczałaby partycypację rodziców (opiekunów) dziecka w kosztach działania przedszkola, tożsamych z wartością nakładów rzeczowych i osobowych poniesionych w celu wykonania określonego świadczenia. W ocenie Sądu I instancji wskazany zakaz wynika z faktu, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gminy (art. 5 ust 5 ustawy o systemie oświaty). Zadania własne są wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, w sposób samodzielny i z własnych środków. Oznacza to, że opłaty ustalone w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie mogą prowadzić do przeniesienia na rodziców dzieci korzystających ze świadczeń przedszkoli publicznych kosztów, które na podstawie przepisów zobowiązana jest ponieść gmina jako organ prowadzący przedszkole. Sąd I instancji stwierdził, że opłaty nie można kalkulować w taki sposób, aby pokrywały one wszystkie koszty funkcjonowania przedszkola, gdyż czyniłoby to fikcją obowiązek zapewnienia bezpłatnej nauki, wychowania i opieki przez 5 godzin na dobę. Wskazana zasada nie jest, rzecz jasna, tożsama z zakazem uwzględnienia w kalkulacji wysokości opłaty za świadczenia przedszkoli określonych kosztów utrzymania budynku, wyposażenia, wynagrodzenia pracowników, itp. Sąd I instancji uznał, że u podstaw ustalania wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola w czasie przekraczającym ustawowe minimum podczas którego świadczenia są realizowane bezpłatnie, powinna leżeć zasada ekwiwalentności. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem skargi, że uchwała powinna wskazywać za jakie świadczenia opłata jest pobierana, a zadość powyższemu nie czyni wprowadzenie jednej, stałej opłaty za "wszystkie usługi łącznie". Sposób ustalenia opłaty powinien być oparty na kalkulacji ekonomicznej wraz ze stosownym uzasadnieniem naliczania określonych opłat w zależności od rodzaju i jakości oferowanych za nie świadczeń, tak aby było wiadomo z czego wynika konkretna kwota. W ocenie Sądu I instancji wymogów tych nie spełnia zakwestionowane w skardze uregulowanie § 2 ust. 3 uchwały, ani też wyjaśnienie w sprawie sposobu wyliczenia opłaty złożone przez Gminę. Określenie wysokości opłaty, jako stałej, bez względu na charakter, rodzaj i jakość świadczonych czynności (dydaktyczne, wychowawcze, opiekuńcze: realizujące lub nie realizujące podstawy programowej wychowania przedszkolnego – które wymagają różnego stopnia zaangażowania udziału i aktywności nauczycieli) nie pozwala na kontrolę, czy odpłatność ta jest adekwatna do rzeczywistych kosztów zajęć. Sąd I instancji nie podzielił zarzutu Prokuratora o przekroczeniu - w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały - delegacji ustawowej z art. 14 ust. 5 ustawy wskazując, że zakres świadczeń oraz opłaty za świadczenia przedszkola publicznego ustala w uchwale, na mocy wskazanego przepisu ustawy, rada gminy, ale tego rodzaju unormowanie uchwały ma charakter generalny, natomiast przedmiotowa regulacja § 3 ust. 2 uchwały dotyczy wyłącznie sytuacji indywidualnych, czyli nie generalnego, lecz jednostkowego określania w drodze umowy cywilnoprawnej zakresu oraz odpłatności za świadczenia w każdym konkretnym przypadku albowiem oczywiste jest, że to przedstawiciel ustawowy (prawny opiekun) dziecka będzie władny decydować z jakiego rodzaju świadczeń danego przedszkola w roku szkolnym dziecko będzie korzystało oraz w jakim wymiarze godzin. Nie jest to możliwe do regulacji w akcie generalnym, jakim jest uchwała, ponieważ nie normuje ona każdego indywidualnego przypadku. Treść umowy cywilnoprawnej, pomiędzy rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka, a dyrektorem przedszkola, zawierając w omawianej materii szczegółowe postanowienia co do rodzaju wybranych świadczeń i ustalonych godzin pobytu dziecka pozostaje w granicach normatywnych zaskarżonej uchwały. Tym samym w ocenie Sądu I instancji nie doszło do przeniesienia przez Radę swoich kompetencji (subdelegacji) ani wyjścia poza granice upoważnienia ustawowego, nie można zatem twierdzić o braku podstawy prawnej dla takiego rozwiązania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Ząbkowice Śląskie reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w pkt I i III zarzucając mu naruszenie: - naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że u podstaw ustalania opłaty za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola w czasie przekraczającym ustawowe minimum podczas, którego świadczenia są realizowane bezpłatnie, powinna leżeć zasada ekwiwalentności, podczas gdy z niniejszego przepisu nie wynika w jaki sposób ma być ustalona opłata, a jedynie jest mowa o czasie, za który opłata może być pobierana; - naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a.") poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w odniesieniu do aktów prawa miejscowego będących źródłem prawa powszechnie obowiązującego nie ma zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu, - naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wskazanie, z jakiego powodu ustalona przez Radę Miejską w zaskarżonej uchwale opłata za świadczenia ponad podstawę programową nie spełnia wymogów ekwiwalentności. Wskazując na powyższe zarzuty w trybie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt I i III i oddalenie skargi w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wprowadzona w oparciu o art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty możliwość ustalania przez radę gminy opłat za świadczenia przedszkoli publicznych może dotyczyć tylko nauczania i wychowania przedszkolnego przekraczającego realizowaną w czasie minimum 5 godzin dziennie podstawę programową. Tym samym rada gminy ustalając opłatę zobligowana jest precyzyjnie określić w uchwale, jakich konkretnie świadczeń dotyczy ustalona opłata, co w zaskarżonej uchwale zostało ustalone. Podniesiono, że zgodnie z wyżej powołanym przepisem ustawodawca nie zawarł żadnych wskazań dotyczących sposobu ustalania opłaty. Tym samym w ocenie Gminy Ząbkowice Śląskie brak jest podstaw do przyjmowania, że przedmiotowa opłata ma być ustalona w sposób ekwiwalenty dla każdego ze świadczeń z osobna. Wskazano, iż w doktrynie powszechnie uznaje się, że opłata jest świadczeniem pieniężnym na rzecz podmiotu publicznoprawnego, bezzwrotnym, przymusowym, ogólnym i odpłatnym. Właśnie ta ostatnia cecha, zakładająca wzajemne świadczenie lub zachowanie się ze strony podmiotu publicznoprawnego na rzecz wnoszącego opłatę różni ją od podatku. W ocenie pełnomocnika organu cecha odpłatności nie powinna być przy tym mieszana z ekwiwalentnością. Odpłatność zakłada bowiem wzajemność i jest atrybutem opłat publicznoprawnych. Natomiast ekwiwalentność jest kwestią cywilistyczną i ekonomiczną, a opłaty ekwiwalentne odpowiadają kategorii ceny i rozpatrywać je należy w aspektach cywilnoprawnych, zwłaszcza jeśli nie mają przymusowego charakteru. Gdy jednak świadczenie występujące pod nazwą opłaty nie zobowiązuje podmiotu publicznoprawnego do żadnego wzajemnego zachowania się, taka opłata ma w rzeczywistości charakter nieodpłatny, i nabiera cech podatku. W ocenie pełnomocnika organu opłata na rzecz przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę, które mają status jednostek budżetowych, należy uznać za opłaty samorządowe (inne opłaty, stanowiące dochód gminy, powiatu i województwa, uiszczane na podstawie odrębnych przepisów). Nadto podniesiono, że Sąd I instancji naruszył art. 152 p.p.s.a. orzekając, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w pkt I, co w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest niedopuszczalne w stosunku do aktów prawa miejscowego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesiono, że Sąd I instancji nie wskazał, z jakiego powodu ustalona przez Radę Miejską opłata za świadczenia ponad podstawę programową nie spełnia wymogów ekwiwalentności, tylko ogólnie odniósł się do tego, że przedmiotowe opłaty mają być ekwiwalentne. W ocenie organu brak jest dostatecznego wyjaśnienia z jakiego powodu opłaty mają być ustalone dla każdego ze świadczeń osobno, choć z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty to nie wynika. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 "p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie mają uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie postawiono zarzuty zarówno naruszenia prawa procesowego jak i prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego to przedstawione zarzuty są bezpodstawne. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 152 p.p.s.a., w kwestii zastosowania tego przepisu skład orzekający w niniejszej sprawie skłania się ku poglądowi, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Dostrzec należy, iż pogląd konkurencyjny (wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., l OSK 1646/09), odwołujący się przede wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., (OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 134) dotyczył art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z jego nieobowiązującą już treścią "wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Przepis ten w istocie zatem odpowiada obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50). Należy zauważyć, iż rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 152 p.p.s.a., stanowi obligatoryjny element każdego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uwzględniającego skargę w wypadku stosowania tegoż przepisu, w razie uwzględnienia skargi na decyzję chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu, podobnie jak szerokie znaczenie ma "wykonanie decyzji" w rozumieniu art. 130 § 1 i 2 k.p.a., stwierdzenie przez sąd, że decyzja nie podlega wykonaniu, oznacza, że "decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 591/04 publik. LEX 125773). Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Otóż przepis ten zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że nie zawiera wszystkich koniecznych elementów bądź dotknięte jest tak oczywistymi brakami, że uniemożliwia to przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało zatem wykazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na jego konstrukcję, braki w zakresie wymogów ustawowych nie pozwala na ocenę zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia jak również precyzyjne wytyczne dla organu samorządu terytorialnego. Trudno, ażeby sąd administracyjny wyręczał organy samorządu terytorialnego i wskazywał wprost sposób ustalenia opłaty, wskazał jednakże jak należy rozumieć "ekwiwalentność opłaty". Z tym ostatnim pojęciem wiąże się zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 14 ust. 5 u.s.o. Przyjmując interpretację skarżącej kasacyjnie należałoby przyjąć, iż gmina ustalając opłatę za pobyt dziecka w przedszkolu ponad 5 godzin nie ma żadnych granic i nie musi się z takiej opłaty w żaden sposób rozliczyć. Należy przypomnieć skarżącej kasacyjnie, iż wolą ustawodawcy jest, że prowadzenie publicznych przedszkoli stanowi zadanie własne gminy (art. 5 ust. 5 u.s.o.) i ma ona obowiązek te zadania wykonać w sposób samodzielny i z własnych środków a nie przenosić te koszty na rodziców dzieci korzystających z przedszkoli publicznych. Jeżeli skarżąca kasacyjnie ma wątpliwości pomimo odpowiedniego wyjaśnienia zasady ekwiwalentności przez sąd I instancji to Naczelny Sąd Administracyjny poleca lekturę uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt 6/06. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny próbował uzyskać od Gminy Ząbkowice Śląskie wyjaśnienia odnośnie sposobu ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli, gdyż gmina próbowała ustalać stawki za godziny pracy w poszczególnych prowadzonych przez siebie przedszkolach (k. 64 akt sądu I instancji), ale odpowiedzią na pismo było nadesłanie zaskarżonej uchwały wraz z jej uzasadnieniem. Z uzasadnienia uchwały nie wynika w jaki sposób ustalono stawkę w wysokości 0,09% minimalnego wynagrodzenia za pracę o którym mowa w odrębnych przepisach, gdyż w tym zakresie brak jakichkolwiek wywodów. Naczelny Sąd Administracyjny zdaje sobie sprawę, iż ustalanie wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola w czasie przekraczającym ustawowe minimum, może nasuwać trudności, ale podstawy przeprowadzonej kalkulacji ekonomicznej mają być jasne, czytelne dla odbiorcy takiej uchwały. Zaskarżona uchwała natomiast w tym zakresie razi dowolnością i uniemożliwia jakąkolwiek kontrolę ustalenia opłaty w odniesieniu do rzeczywistych kosztów zajęć. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.