VII SA/Wa 598/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi K W-B i W B na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...], Wojewoda M. (dalej: "Wojewoda") - po rozpatrzeniu odwołania K. W.-B. oraz W. B. (dalej: "skarżący") od decyzji Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent") z [...] listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego – utrzymał w mocy decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 28 sierpnia 2018 r. do Urzędu [...] wpłynęło zgłoszenie skarżących, dotyczące zamiaru nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Prezydent, postanowieniem z [...] września 2018 r., nr [...], nałożył na skarżących obowiązek uzupełnienia zgłoszenia oraz usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w przedłożonym projekcie budowlanym. Odpowiedź na powyższe wezwanie wraz z uzupełnionym projektem budowlanym wpłynęła do organu pierwszej instancji w dniu [...] października 2018 r. Ww. decyzją z [...] listopada 2018 r. Prezydent wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Od powyższej decyzji odwołanie, w ustawowym terminie, wnieśli skarżący. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy podniósł, że Prezydent - na podstawie art. 30 ust. 5c i ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) - wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru powyższej nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego ponieważ w jego ocenie planowane zamierzenie budowlane jest niezgodne z zapisami (obowiązującego na terenie inwestycji) planu miejscowego. Niezgodność ta polega na wykonaniu (przy nadbudowie) dachu płaskiego o nachyleniu 3°, zamiast ustalonego przez plan miejscowy dachu spadzistego o nachyleniu od 30° do 45°. Zdaniem Wojewody powyższe stanowisko organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na terenie działki, na której planowana jest inwestycja, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. [...] przyjęty uchwałą Rady [...] z [...] lipca 2010 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...].[...], poz. [...] ze zm.). Teren inwestycji leży w granicach jednostki planistycznej oznaczonej symbolem MU III - tereny o funkcji mieszkaniowo-usługowej. Zgodnie z § 8 ust. 5 pkt 1 tego planu na obszarach MU I, MU II i MU III, dla nowo wznoszonych obiektów ustala się obowiązek wykonania dachów spadzistych o symetrycznych połaciach i kącie nachylenia połaci od 30° do 45°. Tymczasem, projekt nadbudowy budynku przy ul. [...] w W. zakłada wykonanie dachu płaskiego o kącie nachylenia 3°. Wojewoda podkreślił, że kwestią sporną pomiędzy Prezydentem a skarżącymi jest interpretacja pojęcia "nowo wznoszony obiekt". Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z definicją zawartą w § 4 pkt 6 planu miejscowego, poprzez pojęcie "nowa zabudowa (obiekty, inwestycje)" należy rozumieć "zabudowę (obiekty, inwestycje) realizowane na podstawie dyspozycji niniejszego planu". W uchwale zatwierdzającej plan miejscowy określono zatem, że nową zabudową określa się nie tylko nowo powstałe obiekty, ale również inwestycje, które są realizowane po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. [...]. Podkreślił, że projektowana nadbudowa zalicza się do inwestycji wykonywanych na podstawie obowiązującego planu miejscowego, a więc zalicza się też do nowej zabudowy. Co więcej, pojęcie wznoszenia czy realizacji nowych obiektów i inwestycji jest tożsame z definicją "budowy" zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, która zgodnie z prawem oznacza "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Ustawodawca jednoznacznie zatem wskazuje, że budowa oznacza również nadbudowę obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego planowana nadbudowa kwalifikuje się jako "nowo wznoszony obiekt" w rozumieniu zapisu § 8 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego, a więc powinna posiadać dachy spadziste o symetrycznych połaciach i kącie nachylenia połaci od 30° do 45°. Wojewoda podniósł, że w pełni podziela stanowisko organu pierwszej instancji o konieczności stosowania zapisów planu miejscowego do wszystkich obiektów znajdujących się w jego obszarze, zarówno tych budowanych od podstaw, jak i obiektów przekształcanych. Nadmienił, że jak słusznie wskazuje Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego w piśmie z [...] marca 2018 r., "zadaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. [...] jest uporządkowanie zabudowy i zachowanie jej różnorodności m.in. poprzez nakaz wykonania dachów spadzistych o symetrycznych połaciach we wszystkich nowych i przebudowywanych budynkach w nawiązaniu do form dominujących na tym obszarze". Kontynuacja parametrów zabudowy już istniejącej bez uwzględniania przepisów, które te parametry zmieniły z dniem wejścia w życie planu miejscowego, prowadziłaby do bezcelowości jego zapisów. Każda nowa inwestycja związana z przekształceniem istniejącego obiektu, taka jak nadbudowa, przebudowa czy rozbudowa, zamiast realizować ustalenia planu porządkujące przestrzeń i przyczyniające się do uzyskania docelowo jednorodnego charakteru kształtowanej przestrzeni, prowadziłaby do możliwości stosowania dowolnych, niespójnych ze sobą form zabudowy. Organ odwoławczy podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest źródłem prawa miejscowego, a jego ustalenia mają moc przepisów powszechnie obowiązujących. Zarówno orzecznictwo sądowo-administracyjne, jak i doktryna są zgodne, że organy administracji architektoniczno-budowlanej są związane ustaleniami planu. Następnie, organ drugiej instancji podkreślił, że projektowana nadbudowa jest również niezgodna z § 7 tiret pierwszy planu miejscowego, zgodnie z którym dla obiektów o wysokości do 8,5 m (do jakich zalicza się teren MU III) ustala się wysokość 2 kondygnacji naziemnych, w tym poddasze użytkowe. Natomiast z treści projektu budowlanego wynika, że skarżący planują nadbudowę jednokondygnacyjnych części budynku do wysokości dwóch pełnych kondygnacji. Rysunki przedstawiające przekrój budynku oraz widok elewacji po nadbudowie potwierdzają, że projektowana dodatkowa kondygnacja nie stanowi poddasza użytkowego, a pełną kondygnację. Zdaniem Wojewody, bez znaczenia jest fakt, iż część główna budynku, która nie ulega zmianom, posiada już dwie pełne kondygnacje, ponieważ jak wskazywano powyżej, zapisy planu miejscowego dotyczą jedynie nowych inwestycji realizowanych po wejściu w życie planu miejscowego. Skargę na decyzję Wojewody z [...] lutego 2019 r. złożyli, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący - wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów prawa; 2) art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie właściwego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, mimo ciążącego na organie administracji obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej; 3) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. 4) art. 30 ust. 6 Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowym postępowaniu budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) § 8 ust. 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. [...] uchwalonym uchwałą nr [...] Rady [...] z [...] lipca 2010 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że termin nowo wznoszony obiekt jest tożsamy znaczeniowo z każdą inwestycją budowlaną, również z inwestycją w istniejącym obiekcie budowlanym; 6) § 7 tiret pierwsze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. [...] uchwalonym uchwałą nr [...] Rady [...] z [...] lipca 2010 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że termin 2 kondygnacje naziemne, w tym poddasze użytkowe, oznacza, iż budynek może posiadać jedynie 1 kondygnację naziemną oraz poddasze użytkowe. Stanowisko skarżących znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2018 r. stanowi art. 30 ust. 5c i ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Według ust. 5 tego przepisu zgłoszenia budowy, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Z kolei, przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego zawiera dwie samodzielne podstawy do zgłoszenia sprzeciwu; jedna z nich zachodzi wówczas, gdy budowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy; druga podstawa zachodzi wówczas, gdy budowa narusza inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. W ocenie Sądu, zasadny jest sprzeciw Prezydenta dotyczący zamiaru nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Nie jest kwestionowane przez strony postępowania, że ww. działka położona jest na obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. [...] przyjętego uchwałą Rady [...] z [...] lipca 2010 r., nr [...]. Nieruchomość położona jest w granicach jednostki planistycznej oznaczonej symbolem MU III - tereny o funkcji mieszkaniowo-usługowej. Wobec tego obszaru (jak stanowi § 8 ust. 5 pkt 1 planu) "dla nowo wznoszonych obiektów ustala się obowiązek wykonania dachów spadzistych o symetrycznych połaciach i kącie nachylenia połaci od 30° do 45°." W przedmiotowej sprawie projekt nadbudowy przewiduje wykonanie dachu płaskiego o kącie nachylenia 3°. Istota sporu (po pierwsze) sprowadza się do oceny czy dokonanie "nadbudowy budynku mieszkalnego" przez inwestorów należy rozumieć jako "wzniesienie nowego obiektu", podlegającego rygorom wynikającym z ww. przepisu § 8 ust. 5 pkt 1 planu. Przy czym, zdaniem Sądu, przy ocenie tej należy mieć na uwadze założenia, które legły u podstaw uchwalenia ww. planu. Jak wskazało bowiem Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego: "zadaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. [...] jest uporządkowanie zabudowy i zachowanie jej różnorodności m.in. poprzez nakaz wykonania dachów spadzistych o symetrycznych połaciach we wszystkich nowych i przebudowywanych budynkach w nawiązaniu do form dominujących na tym obszarze". Ponadto, przepis ten należy odczytywać w kontekście definicji "nowej zabudowy", zamieszczonej w tzw. słowniku pojęć w niniejszym planie. I tak, według § 4 pkt 6 planu "Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: nowej zabudowie (obiektach, inwestycjach) należy przez to rozumieć zabudowę (obiekty, inwestycje) realizowaną na podstawie dyspozycji niniejszego planu." W konsekwencji, w ocenie Sądu, nowo wznoszony obiekt, o którym mowa w § 8 ust. 5 pkt 1 planu to obiekt (inwestycja) realizowana na podstawie dyspozycji niniejszego planu i podlegająca rygorom planu. Inne rozumienie tego przepisu stwarzałoby sytuacje, że każda nowa inwestycja mogłaby być realizowana poza planem. Ponadto, nawet gdyby przyznać rację skarżącym, to przedmiotowa inwestycja i tak narusza inny przepis planu miejscowego, tj. § 7 tiret pierwszy. Zgodnie z nim ustala się dopuszczalną wysokość budynków zgodnie z oznaczeniami na rysunku planu, przyjmując dla obiektów o wysokości do 8,5 m – 2 kondygnacje naziemne, w tym poddasze użytkowe (...). Według rysunku planu jednostka planistyczna MU III podlega tym rygorom. Z projektu budowlanego wynika, że skarżący planują nadbudowę domu jednorodzinnego, który posiada część główną – dwukondygnacyjną i dwie części jednokondygnacyjne gdzie znajduje się odpowiednio: garaż i ogród zimowy. Projektowane zamierzenie zakłada nadbudowę o jedną kondygnację niższych części. W konsekwencji dojdzie do nadbudowy jednokondygnacyjnych części budynku do wysokości dwóch kondygnacji. Prawidłowo stwierdził organ, że rysunki przedstawiające przekrój budynku oraz widok elewacji po nadbudowie potwierdzają, że projektowana dodatkowa kondygnacja nie stanowi poddasza użytkowego, a pełną kondygnację. Tym samym dojdzie do naruszenia ww. przepisu. W tym miejscu należy wskazać, że termin 2 kondygnacje naziemne, w tym poddasze użytkowe, oznacza, iż budynek może posiadać jedynie jedną kondygnację naziemną oraz poddasze użytkowe. W myśl § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku (...), przy czym za kondygnacje uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi (...). W konsekwencji, zasadnie w niniejszej sprawie uznano, że planowana przez skarżących inwestycja narusza ustalenia obowiązującego i obejmującego przedmiotową nieruchomość miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta, obligowała z kolei organ do wniesienia sprzeciwu (w drodze decyzji) co do zgłoszenia skarżących. Brzmienie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych co do wiążącego charakteru tego przepisu. Ustawodawca nie przyznał organowi administracji możliwości odstąpienia od jej zastosowania poprzez przyznanie choćby minimum uznania administracyjnego. W konsekwencji, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a.