II SA/Bd 520/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi sp. A. w S. na decyzję Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za zmniejszanie naturalnej retencji terenowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wójta Gminy na rzecz sp. A. w S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Informacją z dnia [...] marca 2019 r., Wójt Gminy ustalił skarżącej A. Sp. z o.o. w S. (dalej powoływanej też jako "skarżąca") opłatę za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na działce nr [...] i zobowiązał skarżącą do jej uiszczenia. We wniesionej reklamacji skarżąca zarzuciła, że nie ma podstaw do nałożenia na nią przedmiotowej opłaty, wskazując że działka nr [...] znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, gdyż podłączona jest ona do systemu (urządzeń spółki drenarskiej) odprowadzającego z danego obszaru (obejmującego nie tylko przedmiotową nieruchomość, ale też działki sąsiednie) wody opadowe lub roztopowe, które w dalszej kolejności odprowadzane są do rowu melioracyjnego szczegółowego, a następnie do rowu podstawowego tj. K. . Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Wójt Gminy, działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 270 ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa "Prawo wodne" lub "ustawa"), określił skarżącej A. Sp. z o.o. w S. opłatę za usługi wodne w kwocie [...]zł za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemie kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Wyjaśnił przy tym, że wysokość opłaty za usługi wodne została ustalona dla powierzchni nieruchomości wynoszącej [...] m˛, z czego powierzchnia nieruchomości wyłączonej z powierzchni biologicznie czynnej wynosi [...] m˛ (tj. 77,3 % powierzchni nieruchomości). Organ ustalił, że na nieruchomości nie ma urządzeń do retencjonowania wody, co skutkowało ustaleniem stawki opłaty na poziomie [...] zł za 1 m˛. Decyzja ta dotyczyła przy tym opłaty za I kwartał 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że obszar na którym znajduje się nieruchomość skarżącej, tj. działka nr [...] nie jest podłączony do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, podkreślając że wybudowanie wewnętrznego systemu odprowadzania odpadów atmosferycznych nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencyjności. Organ powołał się też na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 736/18 i z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 735/18. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję A. Sp. z o.o. w S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego, zarzuciła: a) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość jest obszarem nieujętym w systemie kanalizacji otwartej lub zamkniętej, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że wody opadowe i roztopowe z przedmiotowej nieruchomości oraz z sąsiednich nieruchomości na danym obszarze są odprowadzane za pomocą urządzeń spółki drenarskiej, co kwalifikuje ją jako nieruchomość objętą systemem kanalizacji tak otwartej jak i zamkniętej, b) naruszenie prawa materialnego tj. art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że nieruchomość znajdująca się na obszarze, z którego wody opadowe i roztopowe odprowadzane są za pomocą urządzeń spółki drenarskiej nie jest ujęta w systemie kanalizacji otwartej i zamkniętej w rozumieniu ustawy Prawo wodne, podczas gdy zespół tych urządzeń drenarskich stanowi system kanalizacyjny otwarty i zamknięty, o którym stanowi ustawa Prawo wodne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że w jego ocenie obszar, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej, nie jest podłączony do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Wybudowany przez spółkę wewnątrzzakładowy system odprowadzania odpadów atmosferycznych nie jest systemem kanalizacji otwartej ani zamkniętej, gdyż nie jest to sieć składająca się z przewodów wodociągowych lub kanalizacyjnych wraz z uzbrojeniem i urządzeniami i system ten nie jest w posiadaniu przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Zgodnie z powoływanym przez skarżącą porozumieniem z dnia [...] lipca 2013 r. zawartym pomiędzy Wójtem Gminy, prezesem skarżącej spółki i prezesem spółki drenarskiej w O., odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest ziemia (rów melioracyjny), a nie system kanalizacji deszczowej. Organ wywiódł ponadto, że rów melioracyjny jest urządzeniem wodnym, a kanalizacja to system urządzeń i instalacji technicznych niebędących urządzeniami wodnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy Prawo wodne, którą to ustawą wprowadzono m.in. nowe regulacje związane z korzystaniem z wód i z usługami wodnymi. Korzystanie z usług wodnych powiązane zostało z obowiązkiem uiszczania opłat i stanowi jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Stosownie do postanowień art. 269 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m˛ wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach (art. 273 ust. 6 ustawy Prawo wodne). Jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w odniesieniu do ww. rodzaju opłaty określono w § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502 ze zm.). W przepisie tym określono w sposób odrębny jednostkową stawkę opłaty dla nieruchomości bez urządzeń do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych trwale związanych z gruntem (§ 9 pkt 1) i z urządzeniami do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych o pojemności do 10%, od 10 do 30%, powyżej 30% odpływu rocznego z powierzchni uszczelnionych trwale związanych z gruntem (§ 9 pkt 2). Jak wynika z przywołanego wyżej przepisu art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, przesłankami skutkującymi obowiązkiem poniesienia przedmiotowej opłaty są: - odpowiednia powierzchnia i lokalizacja nieruchomości, - wykonywanie określonych czynności na terenie nieruchomości, - wyłączenie oznaczonej powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej, skutkującej zmniejszeniem naturalnej retencji terenowej, - nieujęcie obszaru w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W sprawie spór między stronami w zakresie wymienionych przesłanek, dotyczył kwestii czy przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Skarżąca bowiem zakwestionowała stanowisko organu, że taki stan rzeczy nie występuje w sprawie, tj. że działka nr [...] nie znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W tym zakresie skarżąca konsekwentnie podnosiła w sprawie, że system kanalizacji istniejący na działce nr [...] współfunkcjonuje z system istniejącym na większym obszarze, oraz że wody opadowe lub roztopowe odprowadzane są z przedmiotowej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich za pomocą urządzeń spółki drenarskiej (w tym zakresie podpisane zostało stosowne porozumienie), które w dalszej kolejności odprowadzane sią do rowu melioracyjnego szczegółowego, a następnie do rowu podstawowego tj. [...] Wskazać należy, że organ administracji, stwierdzając że obszar na którym znajduje się działka nr [...] nie jest podłączony do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, po pierwsze nie poczynił w sprawie ustaleń faktycznych, znajdujących odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a dotyczących tego czy i ewentualnie jaki system lub jakie urządzenia służące do odprowadzania wód opadowych i roztopowych występują na działce nr [...] oraz na obszarze na którym działka ta jest zlokalizowana (tj. jaki jest stan faktyczny na wskazanym terenie w zakresie wymienionych urządzeń), a po drugie nie wyjaśnił w sposób prawidłowy i wyczerpujący dlaczego uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie jest ujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, pomimo że z akt sprawy wynika, że skarżąca zawarła porozumienie dotyczące korzystania z urządzeń spółki drenarskiej służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych oraz, że skarżąca przedstawiła określony sposób funkcjonowania systemu odprowadzania wód opadowych lub roztopowych zarówno z przedmiotowej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich, jak i z większego obszaru. Poza obszernym przytoczeniem wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 736/18 i II SA/SZ 735/18, których treści nie odniósł do konkretnych okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy, organ ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że obszar na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość nie jest podłączony do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, i że wybudowanie wewnętrznego systemu odprowadzania odpadów atmosferycznych nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencyjności. Organ administracji nie odniósł się tym samym w sposób należyty do zarzutów skarżącej, w tym w szczególności do zasadniczego zarzutu zawartego w reklamacji dotyczącego okoliczności podłączenia nieruchomości do systemu kanalizacji odprowadzającego z danego obszaru (a nie tylko nieruchomości skarżącej) wody opadowe i roztopowe. Uzasadnienie kwestionowanej decyzji nie spełnia tym samym wymogów wynikających z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ rozwinął argumentację zawartą w kwestionowanym rozstrzygnięciu podnosząc, że wybudowany przez skarżącą wewnątrzzakładowy system odprowadzania odpadów atmosferycznych nie jest systemem kanalizacji otwartej ani zamkniętej, gdyż nie jest to sieć składająca się z przewodów wodociągowych lub kanalizacyjnych wraz z uzbrojeniem i urządzeniami i system ten nie jest w posiadaniu przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Organ wywiódł przy tym, że rów melioracyjny, do którego odprowadzane są wody opadowe i roztopowe z przedmiotowej nieruchomości jest urządzeniem wodnym, a kanalizacja to system urządzeń i instalacji technicznych niebędących urządzeniami wodnymi. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, gdyż to decyzja jest przedmiotem kontroli Sądu, a nie argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę. Lakoniczne uzasadnienie kwestionowanej decyzji w połączeniu z treścią odpowiedzi na skargę, wskazywać może, że organ administracji utożsamia pojęcie "systemu kanalizacji zbiorczej", zdefiniowane w art. 16 pkt 59 ustawy Prawo wodne z zawartym w przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy pojęciem "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej". W myśl pierwszego z przywołanych wyżej przepisów, przez "system kanalizacji zbiorczej" rozumie się przewody kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, zakończone oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Jeśli zaś chodzi o pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", nie zostało ono zdefiniowane w ustawie Prawo wodne. Oznacza to, że należy je definiować tak, jak jest ono rozumiane w języku potocznym, gdy wszelkie inne metody wykładni i poszukiwania właściwej definicji zawiodą. Nie ma żadnego uzasadnienia do nadawania jednakowej treści różnym pojęciom użytym przez ustawodawcę. Za tym, że zawartego w art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy pojęcia "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie można utożsamiać z "systemem kanalizacji zbiorczej" zdefiniowanym w art. 16 pkt 59 ustawy przemawia treść art.35 ust. 3 pkt 7 omawianej ustawy, w którym wskazano, że usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Brak prawidłowego ustalenia istnienia na przedmiotowej nieruchomości systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej i przedstawienia argumentacji w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji stanowi o uchybieniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., odnoszących się do sposobu prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, a także art. 107 § 3 k.p.a., określającego warunki jakie winno spełniać uzasadnianie oraz o naruszeniu wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli oraz wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W związku z powyższym Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono w pkt. 2 wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 wskazanej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawione wyżej wskazania Sądu oraz uzupełni ustalenia w przedstawionym zakresie, co pozwoli na dokonanie oceny, czy wystąpiły przesłanki do określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Jednocześnie organ odniesie się do zarzutów skarżącej, w tym do zarzutu, że w przygotowanym przez organ formularzu "Oświadczenie" (k. 2 akt administracyjnych) urządzenie takie jak rów, zostało zakwalifikowane do urządzeń otwartego systemu kanalizacji deszczowej.