II OSK 780/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 179/19 w sprawie ze skargi M.P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za legalizację obiektu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 179/19, oddalił skargę M.P. (dalej: "Skarżący") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], w przedmiocie opłaty za legalizację obiektu. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżący pismem z dnia [...] października 2017 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z wnioskiem o legalizację samowolnie wzniesionego w drugiej połowie 1994 r. na działce nr [...] obręb P. w miejscowości W., obiektu budowlanego, pełniącego funkcję rekreacyjną. W aktach sprawy znajduje się ponadto pismo inwestora z dnia [...] sierpnia 2017 r. w którym informuje Starostę B., że dokonał rozbiórki "domku kempingowego" o powierzchni 72,22 m2, a obecny budynek o powierzchni zabudowy wynoszącej 94,822m2 wybudował "całkowicie od podstaw, łącznie z fundamentami na słupach wylewanych monolitycznie". W piśmie tym w/w zawiadomił powyższy organ, że obecny obiekt jest to trzeci obiekt, który w tym miejscu funkcjonuje, gdyż poprzedni "uległ spaleniu", co spowodowało konieczność jego rozbiórki, a następnie odbudowy w 2010r. Organ pismem z dnia [...] listopada 2017 r. wszczął z urzędu postępowanie legalizacyjne w sprawie ww. obiektu. Następnie stwierdzając, że wybudowanie w aktualnym stanie przedmiotowego budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej nastąpiło w 2010 r. z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego – organ przeprowadził procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 Prawa budowlanego, w pierwszej kolejności wstrzymując roboty budowlane i nakładając na Skarżącego obowiązek przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nakładając obowiązki organ pouczył Skarżącego, że w przypadku ich spełnienia, zostanie wydane odrębne postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną w kwocie 25 000 zł. W dniu [...] marca 2018 r. Skarżący przedłożył w organie wymagane dokumenty. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. organ ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 30 000 zł, przy czym w kwota 25 000 zł dotyczyła budynku rekreacji indywidualnej, natomiast 5 000 zł dotyczyła zbiornika bezodpływowego na ścieki o pojemności do 10 m3. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie w zakresie dotyczącym zbiornika na ścieki. W uzasadnieniu stwierdził, że w związku z przeprowadzonymi w 2010 r. pracami budowlanymi po pożarze, brak jest podstaw do zastosowania przepisów poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego, a do spornego obiektu należało zastosować procedurę legalizacyjną unormowaną w aktualnie obowiązującej ustawie. W ocenie organu wysokość opłaty legalizacyjnej dotyczącej budynku została określona prawidłowo, podczas gdy zbiornik na nieczystości płynne stanowi urządzenie techniczne, integralnie związane z obiektem i zapewniające możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem w związku z czym naliczanie opłaty legalizacyjnej było w tym przypadku niezasadne. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, w której domagał się przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z załączonych uwierzytelnionych wydruków fotografii na okoliczność stanu przedmiotowego budynku po pożarze z 2009 r. oraz uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił złożoną skargę. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dotychczasowym postępowaniu to Skarżący wskazywał, na fakt odbudowy w 2010 r. spalonego budynku, a zmiana stanowiska i wskazanie, że przeprowadzone zostały jedynie prace remontowe, wynikała z dotkliwości ustalonej opłaty legalizacyjnej. Sąd podkreślił, że nawet gdyby przyjąć, że Skarżący nie odbudował samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego w całości, to widoczny na zdjęciach wykonanych bezpośrednio po pożarze stan budynku wskazuje, że częściowa jego odbudowa była konieczna. W ocenie Sądu brak zezwolenia na roboty budowlane wykonywane w 1994 r., jak i w latach następnych powoduje, że sporny obiekt jest samowolą budowlaną trwającą po wejściu w życie aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego, co wyklucza możliwość zastosowania przepisów obowiązujących w 1974 r. Skargę kasacyjną wniósł Skarżący, zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo Skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", poprzez niezajęcie przez Sąd I instancji w sporządzonym uzasadnieniu wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia; 2) art. 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak ustosunkowania się Sądu I Instancji w sporządzonym uzasadnieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, podniesionego przez Skarżącego w złożonej skardze, a tym samym nienależyte wykonanie obowiązku kontroli; 3) art. 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ przeprowadził postępowanie administracyjne z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem nie zebrano materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, nie dokonano oceny całości zebranych dowodów, jak również nie urzeczywistniono w toku postępowania administracyjnego zasady prawdy obiektywnej, co w przypadku należytego wykonania przez Sąd I instancji obowiązku kontroli, powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji; 4) art. 106 § 5 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i niedostateczne wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia, gdyż Sąd nie odniósł się do przeprowadzonego dowodu uzupełniającego z dokumentu, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd I instancji, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania powstały w 1994 r., został rozebrany, a w 2010 r. po pożarze odbudowany, podczas gdy właściwa ocena przeprowadzonego dowodu, dokonana z uwzględnieniem zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, winna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że prace prowadzone po pożarze w 2010 r. nie stanowiły odbudowy obiektu budowlanego; 5) art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.), podczas gdy w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem budowa obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane. Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżący podniósł, że Sąd nie dokonał oceny ustaleń poczynionych przez organ, ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, że analiza akt sprawy nie potwierdza stanowiska Skarżącego. Ze stwierdzenia tego nie sposób wywnioskować czy Sąd I instancji przyjął w całości, czy w części, a jeśli w części, to w jakiej, ustalony przez organ stan faktyczny za prawidłowy. Obowiązkiem Sądu I Instancji jest bowiem zbadanie czy organ, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zajęcie stanowiska co do tego, jaki stan faktyczny został przez Sąd przyjęty. Uchybiając temu obowiązkowi, Sąd niedostatecznie skontrolował prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organ. Ponadto zdaniem Skarżącego Sąd nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i nie dostrzegł naruszenia przez organ tych przepisów i błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy na skutek wybiórczego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Skarżący zarzucił także, że Sąd przeprowadzając uzupełniający dowód z dokumentów w postaci wydruków fotografii, nie odniósł się do tego dowodu i nie wskazał, jakie w jego ocenie dowód ten ma znaczenie dla wyniku sprawy, nie wypowiedział się co do jego mocy i wiarygodności. Brak dokonania przez Sąd I instancji pełnej oceny podnoszonych przez Skarżącego uchybień w połączeniu z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ i złożonych w toku postępowania przed Sądem nasuwa uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia kontroli zaskarżonego postanowienia. Ponadto Skarżący wskazał, że sporny budynek został wybudowany we wrześniu 1994 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W obiekcie tym w 2009 r. miał miejsce pożar, wskutek którego doszło do znacznych zniszczeń, niewymagających jednak odbudowy obiektu od podstaw a jedynie przeprowadzenia remontu. W ocenie Skarżącego oznacza to konieczność zastosowania do spornego budynku przepisów obowiązujących w dacie jego wzniesienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną, należy odnotować, że osią sporu w sprawie jest zastosowanie do legalizacji spornego obiektu budowlanego przepisów aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego, a nie uprzednio obowiązującej ustawy. Zarówno organy obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznały, że właściwe w sprawie są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a nie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r Prawo budowlane. Zauważyć bowiem należy, że sporny obiekt został co prawda pierwotnie wzniesiony przed wejściem w życie aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego, ale w 2009 r. uległ spaleniu w znacznej części, co skutkowało koniecznością jego odbudowy w 2010 r., tj. już w okresie obowiązywania ustawy z 1994 r., stąd też art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego nie znajduje w sprawie zastosowania. Wbrew bowiem stanowisku Skarżącego prezentowanym po wydaniu postanowienia organu I instancji, zakres prac wykonanych w spornym obiekcie, po jego częściowym spaleniu i uszkodzeniu pozostałej części w wyniku akcji ratowniczej, wskazuje na jego odbudowę, a nie remont. Odnotować również należy, że w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. sam Skarżący wskazał, że obiekt po spaleniu został rozebrany i odbudowany włącznie z fundamentami. Skoro zatem obiekt został wzniesiony na nowo w 2010 r., to brak jest podstaw zastosowania do niego art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego i wyłączenia możliwości jego legalizacji w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Tym samym należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że zmiana podejścia Skarżącego, co do zakresu i charakteru prac przeprowadzonych na spornym obiekcie w 2010 r., była wynikiem wyłącznie wysokości ustalonej opłaty legalizacyjnej. Oznacza to, że niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego, poprzez ich błędne zastosowanie. Odnosząc się z kolei do zarzutu braku stanowiska Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, nieodniesienia się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz oddalenia skargi pomimo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, należy również uznać je za niezasadne. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do stanu faktycznego sprawy, który przyjął za podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Wskazał w szczególności, które ustalenia organu administracji zawarte w zgromadzonym materiale dowodowym przesądziły o przyjęciu, że sporny budynek został wybudowany w 2010 r. Przyjmując, że ustalone okoliczności stanu faktycznego pozwalają na rozstrzygniecie sprawy, potwierdził tym samym brak podstaw do kwestionowania prawidłowości przeprowadzonego postępowania. Wobec tego stwierdzić należy, że objęty skargą kasacyjną wyrok zawiera uzasadnienie, które spełnia wszystkie wymogi określone art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uchyla się spod kontroli instancyjnej. Z kolei z faktu niewystarczającego - w ocenie skarżącego - wyjaśnienia, jak też pełnego odniesienia się do wszystkich sprecyzowanych w skardze zarzutów nie można skutecznie wyprowadzić istotnej wadliwości uzasadnienia wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji oddalając wniesioną w tej sprawie skargę. Jednocześnie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych przez wojewódzki sąd administracyjny. Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 106 § 5 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do przeprowadzonego dowodu. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Analiza przytoczonego przepisu wskazuje, że sąd administracyjny nie ma obowiązku przeprowadzania uzupełniającego dowodu z dokumentów. Dodatkowo okolicznością niezbędną do dopuszczenia takiego dowodu jest fakt, że jego przeprowadzenie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. W realiach niniejszej sprawy, wątpliwościami takimi w opinii Skarżącego, jest zakres robót budowlanych przeprowadzonych w 2010 r. mający świadczyć o tym, że spalony częściowo obiekt został wyremontowany, a nie odbudowany. Okoliczność ta została wystarczająco ustalona w toku postępowania i znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Skarżący w toku postępowania administracyjnego wskazał bowiem, że niespalona część spornego budynku została rozebrana i wykonana od nowa, łącznie z fundamentami. W tych okolicznościach sporny budynek niewątpliwie został odbudowany, a nie wyremontowany, w związku z czym nie występowały wątpliwości, których wyjaśnienie mogłoby nastąpić w oparciu o wnioskowany dowód z dokumentacji fotograficznej stanu budynku po pożarze. Podkreślenia dodatkowo wymaga okoliczność, że załączone do skargi zdjęcia dokumentowały stan spornego obiektu po pożarze, a nie prace, które były wykonane w celu jego odtworzenia. W tym kształcie dowód ten nie mógł zatem przyczynić się do rozstrzygnięcia wątpliwości związanych z charakterem prowadzonych prac. W świetle powyższych ustaleń, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.