VIII SA/Wa 470/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...]w [...] na uchwałę Rada Gminy [...] z dnia [...]kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Rejonowy Radom-Zachód zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę Rady Gminy w Kowali z dn. 21 kwietnia 2006r. Nr III/10/06 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zaskarżonemu aktowi Prokurator zarzucił: 1/ istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dn. 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( tj. DZ U z 2017r. poz. 328, dalej określana jako: "u.z.z.w.") polegające na niewykonaniu delegacji ustawowej poprzez niewskazanie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków i odesłanie w tym zakresie do umowy oraz treści innych aktów normatywnych, podczas gdy regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody; 2/ istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. oraz art. 84 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez nałożenie w § 19 ust. 1 i 2 oraz 4 lit d na odbiorców usług obowiązku ponoszenia opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej; 3/ istotne naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez: a/ wskazanie w § 1 ust. 1 i 3 lit. c, § 2 , § 6, § 7 ust. 3-5, § 8 ust. 1-2, § 9 ust. 3,5,10, § 19 ust. 5, §21 ust. 1, § 25, § 32, § 36-38 — Gminy Kowala czy też Urzędu Gminy Kowala jako przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego będącego podmiotem praw i obowiązków wynikających z regulaminu , podczas gdy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i powinien odnosić się do wszystkich istniejących i ewentualnie mogących powstać przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych; b/ wskazanie w § 6 ust. 2, że Urząd Gminy ma prawo odmówić zawarcia umowy z właścicielem lub zarządcą budynku wielolokalowego i osobami korzystającymi z lokali w tym budynku, gdy nie są spełnione warunki określone w art. 6 ust. 6 u.z.z.w, w sytuacji kiedy z treści tego przepisu wynika, że wskazane w art. 6 ust. 6 pkt 1-7 u.z.z.w warunki dotyczą jedynie przypadku zawarcia umowy z osobą korzystająca z lokalu w budynku wielolokalowym co stanowi jednocześnie niedozwoloną modyfikację art. 6 ust.6i7 u.z.z.w c/ wskazanie w § 6 ust. 3-6, § 7 ust. 2—5 , 5 9, § 26 zasad wypowiedzenia, rozwiązania, wygaśnięcia umowy oraz okresów rozliczeniowych i miejsca wydania rzeczy i momentu ponoszenia odpowiedzialności, podczas gdy ustawodawca upoważnił organ wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w przedmiocie "zawierania" umowy, zaś pozostałe kwestie powinny zostać uregulowane w zawieranej przez odbiorcę usług umowie, czym naruszono również art. 6 ust. 3 u.z.z.w. d/ zróżnicowanie w § 19 ust. 3 i 5 oraz w § 20 sytuacji odbiorców ubiegających się o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej od posiadania przez nich tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, podczas gdy zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym e/ wskazanie w § 21 ust. 1, że warunki przyłączenia do sieci określa Urząd Gminy, podczas wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci ma przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne f/ wskazanie w § 25 ust. 1 i 2 sytuacji faktycznych, kiedy Urząd Gminy ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, podczas gdy gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci, co narusza także art. 15 ust. 4 u.z.z.w. g/ wskazanie w § 25 ust. 3, że w przypadku braku sieci wodociągowej na działkach, które zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy zostaną przyjęte jako budowlane, właściciele i zarządcy nieruchomości mogą wybudować urządzenia na własny koszt w porozumieniu z Urzędem Gminy, co narusza art. 15 ust. 1 u.z.z.w h/ nałożenie § 35 na odbiorcę obowiązku powiadamia Urzędu Gminy, o zmianach własnościowych nieruchomości lub użytkownika lokalu, w sytuacji gdy regulacje tego dotyczące, winny wynikać z umowy zawieranej pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym 4. istotne naruszenie art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wskazanie w § 39, że w sprawach nieobjętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wydanymi na jej podstawie. W oparciu o powyższe zarzuty i powołując się na art. 147 5 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Kowala w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wytyczne co do zakresu normatywnego treści tego aktu prawa miejscowego zawarte są w treści art. 19 ust. 2 ustawy. Zgodnie z § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283 – j.t.), postanowienia regulaminu nie powinny powtarzać postanowień ustawy ani innych aktów normatywnych. Oczywistym jest również, iż postanowienia tego regulaminu nie mogą być sprzeczne z innymi postanowieniami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W kontekście ww. wymogów, skarżący Prokurator wywiódł, że przedmiotowa uchwała obarczana jest szeregiem istotnych naruszeń prawa, w szczególności częściowo nie wypełnia a jednocześnie w znacznej części przekracza zakres upoważnienia ustawowego wyrażonego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości. Dokonując rozwinięcia podniesionych zarzutów Prokurator wskazał, że w § 1 ust. 1 uchwały nieprawidłowo określono zakres przedmiotowy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków poprzez wskazanie jednostkowego podmiotu — Gminy Kowala czy też Urzędu Gminy Kowala jako adresata praw i obowiązków wynikających z tego aktu. Regulacje tę powtórzono następnie w § 1 ust. 2 lit. d wprowadzając nadto nieznaną ustawie definicję "Urzędu Gminy". Następnie w szeregu kolejnych przepisów sprecyzowano prawa i obowiązki w ten sposób jednostkowo określnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Zgodnie natomiast z art. 19 ust. 2 u.z.z.w regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, zgodnie z art. 2 pkt 4 u.z.z.w. jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej (obecnie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646), jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Obowiązujące przepisy prawa nie dają zatem podstaw do konkretyzowania w regulaminie ani odbiorców, ani też przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Z uwagi na to, że regulamin odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać (z mocy regulacji art. 16 ustawy) przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez konkretnego wskazywania ich w regulaminie. Ponadto Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w regulamin powinien określać również minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulacja ta ma dotyczyć standardów, jakie mają spełniać usługi przedsiębiorstwa (np. ich zakresu). Rozdział II przedmiotowej uchwały zatytułowany został "Minimalny poziom świadczonych usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków". W istocie zawiera on jednak jedynie odesłanie do umowy o dostarczanie wody i odprowadzenie ścieków oraz innych aktów normatywnych. Odesłania tego rodzaju należy uznać za dalece niewystraczające i niewypełniające w istocie delegacji ustawowej. Skoro bowiem ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. (wyrok WSA w Szczecinie 2 dnia 21 czerwca 2018 11 SA/Sz 308/18 LEX nr 2531254). Skarżący Prokurator podniósł, że istotnym naruszeniem prawa poprzez przekroczenie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. i naruszenie art. 84 Konstytucji RP i zapewne szczególnie istotnym z punktu widzenia obywateli jest norma § 19 ust. 1 i 2 oraz 4 lit d uchwały, w których przewidziano pobieranie opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się jednolicie, że gminy nie mogą ustalać za pomocą uchwal opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Uznaje się bowiem, że opłaty takie prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis prawa nie przyznaje organowi gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i kanalizację sanitarną. Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat uznać należy, że powołane regulacje uchwały zostały wydane bez podstawy prawnej. Żaden też z wyraźnie wymienionych w części wstępnej uchwały przepisów nie uprawnia organów gminy do uregulowania w formie aktu prawa miejscowego kwestii budowy i finansowania kosztów budowy urządzeń wodno-kanalizacyjnych. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 15 u.z.z.w reguluje budowę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjny i jednoznacznie określa, kto wykonuje te zadania inwestycyjne. Z ust. 1 art. 15 ustawy jednoznacznie wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest zobowiązane do zapewnienia budowy urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, natomiast zgodnie z ust. 2 cyt. artykułu realizację przyłączy do sieci studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Mając na względzie przywołane przepisy, stwierdzić należy, że budowa urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych nie może być przedmiotem regulacji regulaminu, gdyż nie mieści się w delegacji ustawowej art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 października 2018 II SA/Bd 943/18 LEX nr 2579426). Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt. 2 u.z.z.w. regulamin powinien określać szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Nie budzi natomiast wątpliwości, że w świetle art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy kwestie dotyczące określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Stąd też za istotnie naruszające prawo poprzez przekroczenie delegacji ustawowej uznać należy normy § 6 ust. 3-6, 5 7, § 9, § 26, § 35. Skarżący podniósł, że oczywiście istotnie narusza prawo § 21 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym warunki przyłączenia określa Urząd Gminy. W świetle regulacji ustawowych to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma bowiem wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w.), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Skarżący Prokurator wskazał także, że kwestionowana uchwała niezasadnie zróżnicowała również w § 19 ust. 3 i 5 oraz w § 20 sytuację odbiorców ubiegających się o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej od posiadania przez nich tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, podczas gdy zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Wreszcie przepis § 39 stanowiąc, że w sprawach nieobjętych regulaminem obowiązują przepisy ustawy zakłóca hierarchię źródeł prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Kowali wniosła o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżona uchwała była zgodna z obowiązującym prawem w momencie jej podejmowania przez Radę Gminy w Kowali. Ponadto organ podniósł, że zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego uchwała Rady Gminy w Kowali Nr Ill/10/2006 z dnia 21.04.2006 roku była badana pod kątem zgodności z prawem przez Wojewodę i w tym zakresie nie stwierdzono żadnych uchybień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r. sygn. P 9/02). Jedną z form takiego istotnego naruszenia przepisów prawa jest wydanie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Opolu z 4 października 2007 r., sygn. II SA/Op 344/07). Akty prawa miejscowego będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być bowiem stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, które określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 94 Konstytucji), stąd niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia). Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Organ uchwalający akt prawa, w tym również miejscowego, związany jest również zasadami i regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 98 dalej jako rozporządzenie). Zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 142, dziale II oraz dziale I rozdziału 2 -7, chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania kontrolowanej uchwały i ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania rady gminy. Regulamin dostarczania wody nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący i określa, co oznacza, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w cytowanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Należy pamiętać o unormowaniach z § 137 i § 143 rozporządzenia w sprawie "zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którymi w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń. W badanej sprawie, jak już wyżej wspomniano, zakres przekazanych do kompetencji rady gminy spraw, które powinny zostać uregulowane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków zawierał art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Ocena zgodności z prawem tego aktu musi się zatem sprowadzać do ustalenia, czy kolejne przepisy uchwały wypełniają delegację ustawową, czy przyjęte uregulowania zawierają niezbędne zapisy oraz czy mieszczą się one w zakresie przekazanych kompetencji organu spraw. Jak wynika z art. 19 ust. 2 pkt 1 regulamin powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo. W ocenie sądu pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć nie tylko ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, ale również jej jakość. Jakkolwiek w regulaminie określono, że przedsiębiorstwo zobowiązuje się zapewnić dostawę wody o jakości i ciśnieniu określonych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa oraz umowie zawartej z odbiorcą usług, to jednak nie wskazano jakie przepisy prawa mają zastosowanie. Określenie w akcie rangi podustawowej podstawowych wymagań, jakie powinna spełniać woda, aby mogła zostać uznana za zdatną do spożycia przez ludzi nie przesądza o parametrach jakościowych wody w konkretnym przypadku. Skoro woda pobierana jest z różnych ujęć, to oczywistym jest, że może posiadać inne parametry jakościowe od tych określonych w rozporządzeniu, przy jednoczesnym zachowaniu minimum określnego przepisami. W niektórych przypadkach woda może charakteryzować się szczególnymi walorami, czystością, smakiem, zawartością cennych pierwiastków. Zatem wszystkie parametry odnoszące się do jej jakości gwarantowanej przez przedsiębiorstwo powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w regulaminie, podobnie jak określenie ilości i ciśnienia dostarczanej wody, co z kolei wynika z art. 5 ust. 1 u.z.z.w. Przepis ten wskazuje na obowiązek zapewnienia przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Wszystkie te parametry powinien zatem określać regulamin, co ma o tyle istotne znaczenie, że nienależyta jakość świadczonych usług może być przedmiotem reklamacji, a regulamin powinien – stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 7 określać sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do kanalizacji ścieków. Rada gminy zaniechała określenia podstawowych parametrów usług świadczonych w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w opisany wyżej sposób, odsyłając do powszechnie obowiązujących przepisów prawa a także do umowy zawartej z odbiorcą usług. W ten sposób organ uchylił się od samodzielnego określenia minimalnego poziomu świadczonych usług, do czego zobowiązywał art. 19 ust. 12 pkt 1 u.z.z.w., a ponadto subdelegował nadane mu przez ustawodawcę uprawnienie w tym zakresie na przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne dopuszczając zawarcie odpowiednich uregulowań w umowie. Sąd podziela zarzut przekroczenia delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust.2 u.z.z.w. poprzez nałożenie w §19 udt.1 i 2 oraz ust.4 lit. "d" na odbiorców usług obowiązku ponoszenia opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz opłat związanych z odbiorem końcowym wykonanego przyłącza oraz uruchomieniem przyłącza wodociągowego poprzez otwarcie zasuwy. Żaden z wymienionych w art. 19 ust.2 u.z.z.w. punktów nie upoważnia gminy do ustalenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej. Podstawy takiej nie ma również w u.s.g., ani w ustawach szczegółowych. Zgodzić się należy ze skarżącym, że w uchwale nieprawidłowo utożsamiono gminę z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym o którym mowa w art. 2 pkt 1 i pkt 4 ustawy (§ 1 ust. 1 i 3 lit. "c",§ 2 ,§6,§7 ust.3-5,§8 ust. 1-2, §9 ust.3, §10, §19 ust.5, §21 ust.1, §25, §32,§36-38 regulaminu) podczas, gdy przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym według tego przepisu jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Kolejną nieprawidłowością było określenie Gminy Kowala jako jedynego podmiotu zdolnego do zawarcia umowy z odbiorcami usług i świadczenia usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, wydania warunków technicznych (§ 7 ust. 1-1, § 11 ust. 1-4, § 12, § 13, § 18, § 19 ust. 2-5 regulaminu). Brak jest podstawy prawnej do konkretyzowania przez radę gminy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stanowiącym akt prawa miejscowego, który powinien zawierać, jedynie normy generalne i abstrakcyjne, zarówno odbiorców, jak i przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego. Zapis taki stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ przedmiotowy regulamin odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać (na podstawie art. 16 ustawy) przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez ich wskazywania. W §6 ust. 3-6, § 7 ust.2-5, § 9, § 26 regulaminu ustalono szereg kwestii dotyczących zasad wypowiedzenia, rozwiązania, wygaśnięcia umowy oraz rozliczenia, terminu, sposobu zapłaty, które to unormowania winny być zawarte w umowie. Należy podkreślić, że w rozdziale 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzeniu ścieków uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym art. 19 ust. 2 ustawy wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W art. 6 ust. 1 ustawy unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z przepisu tego wynika, że ustawodawca zdecydował, iż to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Oznacza to, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę stanowi niedozwoloną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący nie był upoważniony. Również analogicznie ocenić należy uregulowania regulaminu dotyczące warunków i trybu rozwiązania umowy o zaopatrzenie w wodę. Powyższe kwestie mogą być wyłącznie przedmiotem uregulowań umownych na co wskazuje wprost art. 6 ust. 3 pkt 6 i art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy. Zapisy te stanowią wykroczenie poza delegację ustawową. Zgodzić się należy z zarzutem istotnego naruszenia prawa przez §21 zaskarżonej uchwały zgodnie z którym warunki przyłączenia określa Urząd Gminy. W świetle regulacji ustawowych to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma bowiem wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w.), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Jednocześnie są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci, wobec czego za istotnie naruszający prawo uznać także należy §25 ust. 1-2 uchwały. Podzielić należy także zarzuty istotnego naruszenia prawa w zapisach § 19 ust. 3 i 5 oraz w § 20 sytuacji odbiorców ubiegających się o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej od posiadania przez nich tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, podczas gdy zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Zasadny jest także zarzut istotnego naruszenia prawa w § 6 ust. 2, art. 6 ust. 6 u.z.z.w., Z treści zaskarżonego uregulowania wynika , że urząd gminy ma prawo odmówić zawarcia umowy na zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z właścicielem lub zarządcą budynku wielolokalowego i osobami korzystającymi z lokali w tym budynku , gdy nie są spełnione równocześnie wszystkie warunki określone w art. 6 ust. 6 ustawy . Analiza wskazanego przepisu ustawy wskazuje , że warunki wyszczególnione w art. 6 ust. 6 pkt 1-7 u.z.z.w dotyczą jedynie przypadku zawarcia umowy pomiędzy przedsiębiorstwem, a osoba korzystającą z lokalu w budynku wielorodzinnym. Zaskarżony przepis jest jednocześnie niedozwoloną modyfikacją art. 6 ust. 7 u.zz.w. który wskazuje na możliwość wyrażenia przez przedsiębiorstwo zgody na zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielorodzinnym w przypadku nie spełnienia warunków określonych w art. 6ust 6 pkt 1-7 ustawy. W § 39 regulaminu ustalono, że w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie ustawy, podczas gdy akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu, ponieważ narusza to hierarchię źródeł prawa. Powyższe sformułowanie może zaś sugerować, że pierwszeństwo w stosowaniu ma regulamin, a w kwestiach w nim nieuregulowanych zastosowanie mają inne przepisy prawa, w tym ustawa. Podniesiona w odpowiedzi na skargę przez organ okoliczność uchwalania nowej uchwały określającej regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz dokonanego nadzoru kwestionowanej uchwały przez Wojewodę, pozostaje bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie, bo przede wszystkim uchwała nie weszła jeszcze do obrotu prawnego, a gdyby została uchwalona na datę rozpoznania skargi, to okoliczność ta nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi z powodu odmiennych skutków prawnych wywołanych uchyleniem aktu, a stwierdzeniem jego nieważności. Stwierdzenie nieważności wywiera bowiem skutek prawny z mocą wsteczną (ex tunc) i powoduje, że dany akt prawny jest nieważny od samego początku, a uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Powyższe może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu. W konsekwencji omówionych wyżej istotnych naruszeń prawa w treści regulaminu, ich rozmiaru, koniecznym było w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.