VIII SA/Wa 227/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2018 r. Burmistrz Miasta P. (dalej: organ I instancji, Burmistrz), działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 7, art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508, dalej: u.p.s.) odmówił przyznania T. D. (dalej: strona, skarżąca) zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu leków. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, że skarżąca przekroczyła kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku celowego. Skarżąca nie spełniła także przesłanek do przyznania jej pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Zdaniem organu I instancji sytuacja materialna strony jest dobra. Prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe z mężem. Otrzymują stałe dochody w postaci emerytur i dodatków pielęgnacyjnych w łącznej wysokości [...] zł. Kwota ta przekracza o ponad 295% kryterium dochodowe ustalone dla rodziny skarżącej na kwotę [...]zł. Miesięczne wydatki rodziny związane z utrzymaniem mieszkania (czynsz, energia elektryczna i gaz) wynoszą ok. [...] zł, ponadto skarżąca spłaca kredyt bankowy w wysokości [...] zł miesięcznie. W toku postępowania skarżąca przedstawiła faktury za leki za miesiąc październik 2018 r. na kwotę [...] zł, natomiast za miesiąc lipiec, sierpień i wrzesień 2018 r. na kwotę [...] zł. Przeciętnie miesięczne kwoty wydatkowane na leki to około [...] zł. Koszty leczenia męża skarżącej wynoszą zaś około [...] zł miesięcznie. Pozostająca na wyżywienie i bieżące wydatki bez opłat mieszkaniowych wynosi zatem [...] zł. Organ I instancji wywiódł, że zakup leków nie przekracza możliwości finansowych rodziny. Kwota pozostająca na utrzymanie powinna zabezpieczyć te potrzeby. Ponadto przyznanie specjalnych zasiłków celowych uzależnione jest od możliwości finansowych ośrodka. W roku bieżącym ośrodek dysponuje ograniczonymi środkami i dużą liczbę zgłoszeń osób i rodzin będących w trudnej sytuacji materialnej z powodu całkowitego braku dochodu lub gdzie dochodem rodziny jest tylko np. zasiłek rodzinny lub dodatek mieszkaniowy. Ośrodek otrzymał w grudniu 2018 na zasiłki celowe kwotę [...] zł. Przy około 114 zgłoszeniach daje to możliwość realizacji wniosków w przeciętnej wysokości około [...] zł. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła organowi błędne ustalenie stanu faktycznego w oparciu o art. 41 pkt. 1 w zw. z art. 7 pkt. 6 u.p.s. poprzez pominięcie trudnej sytuacji życiowej skarżącej w tym długotrwałej i ciężkiej choroby. Uzasadniając odwołanie strona wywiodła, że organ I instancji oparł swą decyzje jedynie na kryterium formalnym o dobrej sytuacji materialnej skarżącej. Całkowicie przemilczano fakt, że od dłuższego czasu skarżąca leczy się na chorobę nowotworową. Wydatki na leczenie oraz zakup medykamentów powodują znaczące pogorszenie stopy życiowej skarżącej. Zdaniem skarżącej organ niezasadnie twierdzi, że kwota pozostająca skarżącej oraz jej małżonkowi na życie po odjęciu kosztów utrzymania mieszkania i kosztów związanych z leczeniem skarżącej i jej męża jest sumą, która jest wystarczająca na normalną egzystencję. Organ w ogóle nie uwzględnił i nie wyliczył kosztów wyżywienia dwuosobowej rodziny czy wydatków w postaci zakupu niezbędnej odzieży. Nie uwzględniono również kosztów skarżącej w postaci dojazdu do lekarza, szpitala czy na zabiegi lecznicze. Organ nie dostrzegł, że w przypadku braku wsparcia skarżąca nie będzie w stanie dokonać zakupu niezbędnych leków wskazanych przez lekarzy prowadzących leczenie. W konsekwencji skutkować to będzie niepełnym procesem leczenia, który z kolei może spowodować dalsze pogorszenie stanu zdrowia skarżącej. Decyzją z [...] lutego 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania. Podał, że z przeprowadzonego [...] grudnia 2018 r. wywiadu środowiskowego wynikało, że skarżąca wraz z małżonkiem prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Obydwoje są w wieku poprodukcyjnym, bierni zawodowo. Skarżąca posiada mieszkanie własnościowe spółdzielcze, składające się z czterech pokoi i oddzielnej kuchni i łazienki oraz działkę pracowniczą o powierzchni [...] m2. Małżonkowie utrzymują się z dwóch emerytur wraz z dodatkami pielęgnacyjnymi. Skarżąca posiada orzeczenie o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji w związku z wadą [...]. Opiekę zapewnia skarżącej małżonek i syn wspólnie zamieszkały ze skarżącą, ale prowadzący odrębne gospodarstwo domowe. Skarżąca choruje nadto na [...], [...], [...], [...], [...], [...] ([...]). Małżonek skarżącej jest zaś po [...], choruje na [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Organ odwoławczy powołał się na przeprowadzą przez Burmistrza analizę miesięcznego budżetu domowego i ustalił, że łącznie miesięczne wydatki stałe w rodzinie skarżącej wynoszą około [...] zł. Kwota pozostająca do dyspozycji wynosi więc [...] zł. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy powołał art. 2 ust.1, art. 3 ust. 4, art. 7, art. 8 ust. 3, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 i 4 u.p.s. Przytoczył także §1 ust. 1 pkt b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej z 11 lipca 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358, dalej: rozporządzenie RM) mocą którego dla osoby w rodzinie zweryfikowane kryteria dochodowe, kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz kwotę dochodu z 1 ha przeliczeniowego ustalono w wysokości [...] zł. Tymczasem dochód na osobę w rodzinie skarżącej wynosi [...] zł, przekracza zatem ustawowe kryterium uprawniające do pomocy społecznej. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji wyliczając dochód w rodzinie skarżącej, wziął mylnie pod uwagę przychód skarżącej w miesiącu październiku 2018 r. w kwocie [...] zł nie pomniejszając go o zaliczkę na podatek i składki na ubezpieczenie zdrowotne. Omyłka ta nie wpłynęła jednak na rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, gdyż dochód na osobę w rodzinie, po korekcie nadal w sposób znaczny przekracza ustawowe kryterium dochodowe na osobę w rodzinie skarżącej. W ocenie Kolegium organ I instancji, prowadząc niniejsze postepowanie administracyjne, dokonał właściwej analizy sytuacji materialnej i życiowej skarżącej. Słusznie uznał, że brak jest szczególnej okoliczności do przyznania stronie specjalnego zasiłku celowego. Bezspornie bowiem, ilość środków pomocy społecznej w gminach, pozwalająca na korzystanie z nich przez wszystkich potrzebujących, nie jest nieograniczona. Społeczeństwo i jego obywatele muszą żyć w przekonaniu, że organy państwa dbają o to, aby pieniądze publiczne były wykorzystywane w sposób zgodny z ich przeznaczeniem i otrzymywały je wyłącznie osoby uprawnione i znajdujące się w zupełnie wyjątkowej sytuacji. Nie zgadzając się z ww. decyzją skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca domagając się jej zmiany poprzez przyznanie zasiłku celowego na dofinansowanie kosztów leczenia. Zdaniem skarżącej SKO błędnie zinterpretowało, że jej sytuacja materialna jest dobra. Organy nie wzięły pod uwagę jej wyjątkowo trudnej sytuacji życiowej, w tym długotrwałej i ciężkiej choroby oraz wysokich kosztów zakupu leków. Organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji uznały, że nie zachodzą okoliczności do przyznania zasiłku celowego. Dochody skarżącej nie są wystarczające na pokrycie kosztów leczenia, co zmusiło ją do zaciągnięcia kredytu na pokrycie niezbędnych kosztów utrzymania. Dochód skarżącej został obliczony wspólne z mężem, jednak mąż skarżącej nie partycypuje w kosztach jej leczenia. Między małżonkami istnieje konflikt na tle finansowym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia wymienionych wyżej kryteriów, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji. Podstawą prawną kontrolowanej przez Sąd decyzji był art. 39 u.p.s., zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. przyznanie zasiłku celowego w każdym przypadku uzależnione jest od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskiwanie dochodu niższego od tzw. kryterium dochodowego, które dla osoby samotnie gospodarującej ustalono na kwotę 701 zł, zaś dla osoby w rodzinie na kwotę 528 zł (ww. kwoty ustalono w §1 pkt 1 lit a i b rozporządzenia RM). Stwierdzenie, że uzyskiwany przez wnioskodawcę dochód jest wyższy od ustalonego w rozporządzeniu kryterium dochodowego, bezwzględnie wyłącza możliwość przyznania pomocy w tej formie, niezależnie od zaistniałych trudności życiowych i istnienia "niezbędnej potrzeby bytowej". W niniejszej sprawie, na etapie składania skargi, powstał spór co do tego, czy skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą czy też prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z mężem. Skarżąca twierdzi, że mąż nie partycypuje w kosztach jej utrzymania. Między małżonkami istnieje konflikt na tle finansowym. Zdaniem Sądu organy prawidłowo przyjęły, że skarżąca jest w rozumieniu ustawy osobą w rodzinie, którą tworzy wspólnie z mężem. W judykaturze ugruntowane jest bowiem stanowisko, że jeżeli małżonkowie razem stale zamieszkują we wspólnym mieszkaniu i ich wspólne zamieszkiwanie powoduje generowanie kosztów z tym związanych, pokrywanych z majątku wspólnego małżonków to istniejące między nimi więzy prawne w postaci związku małżeńskiego, a także stosunków własnościowych stają na przeszkodzie uznania ich w takiej sytuacji za osoby prowadzące oddzielne gospodarstwa domowe (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., I OSK 66/12, LEX nr 1218891, wyrok WSA w Kielcach z 15 października 2014 r., II SA/Ke 722/14, CBOSA). Nie sposób nie zauważyć, że również w oświadczeniu z 11 grudnia 2018 r. skarżąca wskazała, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem (k. 5 akt administracyjnych). W tej sytuacji słusznie organy uznały, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługiwałoby skarżącej wówczas, gdyby dochód na osobę nie przekraczał 528,00 zł. Stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych (pkt 1); składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach (pkt 2); kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (pkt 3). Na zasadzie art. 8 ust. 4 ustawy, do tak ustalonego dochodu nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego (pkt 1); zasiłku celowego (pkt 2); pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty (pkt 3); wartości świadczenia w naturze (pkt 4); oraz innych jeszcze świadczeń nie znajdujących zastosowania w sprawie niniejszej. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że konstruując pojęcie "dochodu" ustawodawca precyzyjnie wskazał składniki, jakie podlegają odliczeniu od dochodu stanowiącego podstawę przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, jak i te, które nie są do niego wliczane. Katalog wyłączeń jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że wszystkie inne składniki - poza wymienionymi przez ustawodawcę - podlegają wliczeniu do dochodu. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo skorygował wysokość dochodu skarżącej i jej małżonka ustalając ostatecznie, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w październiku 2018 r. wyniósł [...]zł i przekroczył wymagane kryterium dochodowe. Źródłem dochodu skarżącej i jej męża są emerytury: skarżącej w wysokości [...]zł oraz jej męża w wysokości [...]zł (pomniejszone o zaliczkę na podatek oraz składki na ubezpieczenie społeczne) wraz z przyznanymi dodatkami pielęgnacyjnymi. Oba te świadczenia (emerytura i dodatek pielęgnacyjny) nie zostały wskazane w art. 8 ust. 4 u.p.s. jako wyłączone z dochodu ustalanego zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. W konsekwencji, odmowę przyznania skarżącej zasiłku celowego Sąd uznał za prawidłową. Skarżąca nie spełniła bowiem koniecznego warunku przyznania tej formy pomocy, w postaci uzyskiwania dochodu rodziny w wysokości nieprzekraczającej kryterium uprawniającego do pomocy społecznej. Z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, złożony wniosek mógł być więc rozpatrzony wyłącznie w zakresie przyznania specjalnego zasiłku celowego, czyli formy pomocy uregulowanej w art. 41 pkt 1 u.p.s. według którego, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy. Pod pojęciem szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Chodzi o sytuację życiową osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. Zdarzenia takie wykraczają granicami przewidywalności poza wszelkie możliwości ludzkiej zapobiegliwości życiowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2016 r., I OSK 340/15, CBOSA). Zdaniem Sądu prawidłowo uznały organy obu instancji, że okoliczności rozpoznawanej sprawy nie dostarczały takich argumentów, które mogłyby skutkować przyjęciem, iż sytuacja materialna i życiowa wnioskodawczyni jest wyjątkowa, nadmiernie ingerująca w życiową codzienność. Nie sposób przyjąć, by takimi okolicznościami były powoływane w skardze: konflikt z mężem, choroby (których powagi Sąd nie kwestionuje), czy zaopatrywanie się w kosztowne leki. Trafnie wywodziło Kolegium, że przewlekłych schorzeń i związanych z tym kosztów leczenia nie można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 41 pkt 1 ustawy, rozumiany w sposób podany wyżej. Celem przyznania specjalnego zasiłku celowego nie jest wyrównanie stopy życiowej do tej, w jakiej strona by się znajdywała gdyby takich kosztów ponosić nie musiała. Stąd, brak było podstaw do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.