IV SA/Po 270/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Monika Świerczak (spr.) Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 października 2019 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2018 r. NR [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako: "Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego", "WINB" albo "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) orzekł o uchyleniu decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], w części nakazującej właścicielowi S. S. wykonanie rozbiórki budynku inwentarskiego – dobudowanego do ściany szczytowej stodoły, zlokalizowanego w miejscowości [...], na działce nr [...], obręb [...], odbudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz orzekł że nakaz ten ma wykonać inwestor - S. S., natomiast w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako: "PINB") w dniu [...] października 2016r. przeprowadził na nieruchomości w miejscowości [...], na działce nr [...] czynności kontrole podczas których ustalił, iż na przedmiotowej nieruchomości należącej do S. S. znajduje się stodoła, w której brak jest trzody chlewnej. S. S. oświadczył, że pomieszczenie o wymiarach w rzucie 13,50 m x 4,80 m przy ścianie bocznej (stodoły) od strony jeziora zostało wyremontowane w latach 2013 – 2015 i pełni funkcję inwentarską, tak jak w latach 70-tych XX w. Obiekt ten w trakcie użytkowania uległ częściowej degradacji związanej z użytkowaniem. Zawaleniu uległa konstrukcja dachowa budynku na skutek zużycia materiałów i warunków atmosferycznych. Według właściciela po zniszczeniu dachu, zawaleniu uległo również część ścian zewnętrznych z cegły pełnej do wysokości mniej więcej nadproży okiennych. Z uwagi na zły stan techniczny budynku konieczna była wymiana części ścian zewnętrznych, które były popękane i skruszałe. Podczas prac remontowych użyto innych, dostępnych na rynku materiałów w celu poprawienia stanu technicznego obiektu. Przy czym charakterystyczne parametry budynku, takie jak np.: powierzchnia zabudowy, kubatura nie uległy zmianie. Remont obiektu był również konieczny ze względu na zwartą zabudowę na nieruchomości oraz w celu uniknięcia uszkodzenia sąsiadujących budynków (w zabudowie zwartej). Mając powyższe na względzie PINB pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji odbudowy opisanego powyżej budynku inwentarskiego. W toku postępowania Burmistrz [...] poinformował organ I instancji, iż budynek inwentarski, zlokalizowany na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...], nie jest sprzeczny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] i leży na terenie o przeznaczeniu mieszkaniowo - usługowej (Mu). Równocześnie Burmistrz wyjaśnił, że nie posiada żadnych informacji w zasobach archiwalnych na temat opisywanego budynku inwentarskiego. Przesłuchani w toku postępowania świadkowie – K. D., W. B. oraz P. D. zgodnie wskazali, że przedmiotowy budynek był zniszczony, porośnięty krzakami, natomiast S. S. przeprowadził jego remont, ze względu na jego zły stan techniczny. Świadkowie nie podali jednak dokładnego zakresu robót. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. PINB wstrzymał prowadzonych robót budowlanych przy wykonywaniu odbudowy budynku inwentarskiego oraz dostarczenie w terminie do dnia [...] sierpnia 2017 r. dokumentacji umożliwiającej jego legalizacji. Termin powyższy został następnie wydłużony do dnia [...] września 2017 r., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Ostatecznie S. S. przedłożył wymaganą dokumentację, w wyniku czego postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. PINB w [...] ustalił dla inwestora - S. S. opłatę legalizacyjną za samowolną odbudowę budynku inwentarskiego, w wysokości [...] zł. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez WINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. [...] Urząd Wojewódzki w [...] wskazał, że na jego rachunek dochodów budżetowych nie wpłynęła kwota [...]zł z tytułu opłaty legalizacyjnej. Wobec powyższego, w dniu [...] października 2018 r. PINB wydał decyzję nr [...], nakazującą właścicielowi S. S. obiektu wykonanie rozbiórki budynku inwentarskiego – dobudowanego do ściany szczytowej stodoły, zlokalizowanego w miejscowości [...], na działce nr [...], obręb [...], odbudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. S. - reprezentowany przez pełnomocnika P. W., wskazując, iż organ wydając decyzję o rozbiórce pominął wniosek strony o rozłożenie płatności opłaty legalizacyjnej na raty. W toku prowadzonego postępowania odwoławczego WINB ustalił, na podstawie pisma Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., że wniosek z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie udzielenia ulgi w spłacie należności publicznoprawnej, złożony przez P. W. w imieniu S. S. zawierał braki formalne, które nie zostały usunięte w wyznaczonym terminie. Wobec tego pismem z dnia [...] listopada 2018 r. zawiadomiono P. W. o fakcie pozostawienia powyższego wniosku bez dalszego rozpatrzenia. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. S. S. wskazał, iż nie jest już właścicielem przedmiotowego budynku. Gospodarstwo rolne zostało przepisane na własność jego syna - T. S.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydające opisaną na wstępie decyzję wskazał w pierwszej kolejności, że PINB prawidłowo zakwalifikował przeprowadzone roboty budowlane polegające na odtworzeniu przedmiotowego budynku inwentarskiego, przez S. S. (na istniejących fundamentach starego, zniszczonego obiektu) jako jego odbudowę, a nie remont. Powstał bowiem praktycznie nowy budynek murowany o wymiarach: 13,50 m x 4,80 m (powierzchnia zabudowy: 64,80 m2) i średniej wysokości 3,00 m. Realizacja tego typu inwestycji wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czego jednak nie dochowano. Oznacza to, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepis art. 48 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.). Następnie organ II instancji ocenił, że wobec zgodności wybudowanego samowolnie obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz dostarczeniu dokumentów umożliwiających jego legalizację, obowiązkiem PINB było ustalenie opłaty legalizacyjnej. Oplata ta stanowi bowiem jeden z obowiązkowych elementów postępowania legalizacyjnego. Wysokość tejże opłaty jasno wynika z przepisów prawa budowlanego i nie jest w żaden sposób uzależniona od czynników podmiotowych leżących po stronie inwestora, takich jak jego sytuacja majątkowa, osobista i stopień zawinienia. Do dnia wydania decyzji o rozbiórce przedmiotowego obiektu budowlanego opłata legalizacyjna nie została wpłacona na konto [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Stąd słusznie w sprawie zastosowano art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Mając na względzie fakt, że S. S. od lutego 2018 r. nie właścicielem budynku, którego sprawa dotyczy WINB zauważył, że w początkowej fazie postępowanie obowiązki były kierowane do właściciela i inwestora - S. S.. Niemniej wymieniony zbył swoje gospodarstwo na rzecz syna T. S.. Stąd koniecznym stało się doprecyzowanie rozstrzygnięcia decyzji i wskazanie, iż obowiązek rozbiórki ma być wykonany przez inwestora - S. S.. Ma on bowiem możliwość wykonania tego obowiązku, darował on gospodarstwo synowi, nadto w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości (nr KW [...]) zapisano wymiennemu "bezpłatna i dożywotnia służebność osobistą mieszkania polegającą na prawie korzystania z całego ogrzewanego i oświetlonego budynku mieszkalnego bez ograniczeń, z prawem swobodnego poruszania się po obejściu, z prawem korzystania z budynków gospodarczych, z prawem użytkowania o,3000 ha ogrodu przy domu (...)". Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł S. S. podnosząc, że polecił on swojemu pełnomocnikowi o wystąpienie do odpowiednich organów o rozłożenie opłaty na raty. W sierpniu 2018 r. otrzymał informację z [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], że opłata legalizacyjna nie została uiszczona, tym samym dowiedział się, że pełnomocnik nie zrobił nic, aby opłatę rozłożyć na raty. Po otrzymaniu informacji poprosił pełnomocnika, aby dowiedział się, jak należy w tej sprawie dalej postępować. W kolejnych miesiącach pełnomocnik informował go, że sprawa jest w toku i wszystko idzie w dobrym kierunku. Skarżący zwrócił uwagę, że w toku całej sprawy nie otrzymywał do wiadomości wszystkich pism, które były prowadzone między poszczególnymi urzędami a pełnomocnikiem. Nie otrzymał również decyzji o nakazie rozbiórki. W dalszej kolejności skarżący wyjaśnił, że wykonał wszystkie czynności jakie na niego nałożono w związku z procedurą legalizacyjną, jednakże nie był on świadom wielu pism, które były kierowane do pełnomocnika, a w jego opinii powinny każdorazowo wpływać do jego wiadomości. Skarżący podkreślił, że czuję się pokrzywdzony wydaną decyzją, gdyż nigdy nie dążył do tego, aby unikać konsekwencji samowolnej odbudowy budynku, którą dokonał z powodu złej interpretacji przepisów ustawy Prawo Budowlane, kwalifikując roboty budowlane jako remont. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który orzekł o uchyleniu decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], w części nakazującej właścicielowi S. S. wykonanie rozbiórki budynku inwentarskiego - dobudowanego do ściany szczytowej stodoły, zlokalizowanego w miejscowości [...], na działce nr [...], obręb [...], odbudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz orzekł, że nakaz ten ma wykonać inwestor – S. S., natomiast w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Rozpoznając przedmiotową sprawę wskazać należy, że nie jest sporne pomiędzy stronami, że skarżący dopuścił się samowoli budowlanej. Sąd podziela pogląd organów nadzoru budowlanego – niekwestionowany przez skarżącego – że roboty budowlane polegające na odtworzeniu przedmiotowego budynku inwentarskiego, stanowiły jego odbudowę, a nie remont. Powstał bowiem praktycznie nowy budynek murowany o wymiarach: 13,50 m x 4,80 m (powierzchnia zabudowy: 64,80 m2) i średniej wysokości 3,00 m. Przed rozpoczęciem wykonywania robót budowlanych inwestor powinien był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, a w sytuacji nie dochowania powyższemu obowiązkowi, co miało miejsce w niniejszej sprawie, zasadnym było prowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane. Skarżący przedstawił dokumentację umożliwiającą legalizację przedmiotowego obiektu, w wyniku czego zobowiązano go do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Zarzuty skargi koncentrują się wokół twierdzeń skarżącego, że na skutek wadliwego działania jego pełnomocnika nie dochował on nałożonego obowiązku, czego konsekwencją było wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Sąd zauważa, że w toku postępowania skarżący ustanowił pełnomocnika, a w świetle art. 40 § 2 K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Za nietrafne uznać zatem należało zarzuty związane z brakiem poinformowania skarżącego o wydawanych w sprawie decyzjach. Inaczej należy jednakże ocenić kwestie związane z oceną, czy skarżący istotnie uiścił opłatę legalizacyjną. Sąd zwraca uwagę, że okolicznością bezsporną pozostaje, że w momencie orzekania (jak i w momencie orzekania w niniejszej sprawie), skarżący nie uiścił opłaty legalizacyjnej. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera regulacji dotyczącej terminu, w jakim ma zostać uiszczona opłata legalizacyjna, pozostawiając tą kwestię organom prowadzącym postępowanie. Równocześnie, stosownie do treści art. 49c ust. 1 ustawy Prawo budowlane Do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku. Strona może zatem złożyć do wojewody wniosek o umorzenie w całości lub w części, o odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej. W przedmiotowej sprawie opłata legalizacyjna została ustalona postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., gdzie termin jej uiszczenia wynosił 7 dni od dnia jego doręczenia. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez WINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. [...] Urząd Wojewódzki w [...] wskazał, że na jego rachunek dochodów budżetowych nie wpłynęła kwota [...]zł z tytułu opłaty legalizacyjnej. Wobec powyższego, dopiero w dniu [...] października 2018 r. PINB wydał decyzję skarżącemu wykonanie rozbiórki budynku inwentarskiego - dobudowanego do ściany szczytowej stodoły, zlokalizowanego w miejscowości [...], na działce nr [...], obręb [...], odbudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zauważyć jednak należy, że pełnomocnik skarżącego w dniu [...] sierpnia 2018 r. zwrócił się o udzielenie ulgi w spłacie należności publicznoprawnej. Wniosek powyższy, z uwagi na braki formalne, które nie zostały usunięte w wyznaczonym terminie, został pozostawiony bez rozpoznania pismem z dnia [...] listopada 2018 r., o czym został poinformowany pełnomocnik skarżącego. Mając na względzie powyższą chronologię, zauważyć należy, że decyzja organu I instancji została wydana w momencie, w którym toczyło się jeszcze postępowanie w przedmiocie udzielenia ulgi – rozłożenia opłaty legalizacyjnej na raty. W ocenie Sądu wyczerpuje to przesłanki naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za niedopuszczalną uznać należy bowiem sytuację, w której nakaz rozbiórki jest wydany w sytuacji prowadzenia postępowania, w przedmiocie umorzenie w całości lub w części, o odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej. Związane jest to z faktem, że termin jej ustalenia nie jest termin prawa materialnego. Tego typu działanie organu narusza tym samym prawa jednostki do korzystania z przysługujących jej uprawnień. Dodatkowo zauważyć należy, że jak zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy skarżący od lutego 2018 r. nie jest właścicielem budynku, którego sprawa dotyczy. Ponieważ w początkowej fazie postępowanie obowiązki były kierowane do właściciela i inwestora - S. S., zbycie przez niego nieruchomości musiało znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciach organów administracji publicznej. Skarżący dysponuje obecnie bezpłatną i dożywotnią służebnością osobistą mieszkania, polegającą na prawie korzystania z całego ogrzewanego i oświetlonego budynku mieszkalnego bez ograniczeń, z prawem swobodnego poruszania się po obejściu, z prawem korzystania z budynków gospodarczych, z prawem użytkowania 0,3000 ha ogrodu przy domu. W ocenie Sądu rozpoznając przedmiotową sprawę organy nie dokonały oceny, czy posiadanie przez skarżącego służebnością mieszkania oznacza, że ma on możliwość dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a więc czy będzie mógł być adresatem nałożonego obowiązku. Kwestia powyższa wymaga dalszego doprecyzowania. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzona decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej zobowiązane są do uwzględnienia wykładni zawartej w uzasadnieniu wyroku, mając na względzie, że ewentualne uiszczenie opłaty legalizacyjnej lub jej rozłożenie na raty, musi być uwzględnione przy jej rozstrzyganiu. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) – zwrocie uiszczonego wpisu – orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.