III OSK 2303/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 491/19 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2019 r. nr SKO.P.4.14.2019 w przedmiocie świadczenia rekompensacyjnego z tytułu odbycia ćwiczeń wojskowych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od K. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 3 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. akt IV SA/Po 491/19) po rozpoznaniu skargi K. S. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 15 kwietnia 2019 r. w przedmiocie świadczenia rekompensacyjnego z tytułu odbycia ćwiczeń wojskowych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący wystąpił o wypłacenie świadczenia pieniężnego jako rekompensaty za utracone dochody z działalności gospodarczej za okres odbytych ćwiczeń wojskowych. Decyzją z 30 stycznia 2019 r. Wójt Gminy B. na podstawie art. 104 K.p.a. w związku z art. 119a ustawy z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1459 ze zm.) oraz § 7, § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z 25 sierpnia 2015 r. w sprawie sposobu ustalania i trybu wypłacania świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy (Dz. U. z 2018 r., poz. 881 ze zm.) ustalił i wypłacił na rzecz skarżącego świadczenie rekompensujące utratę dochodu dla żołnierza prowadzącego działalność gospodarczą opodatkowanym zryczałtowanym podatkiem dochodowym w związku z odbyciem ćwiczeń wojskowych w okresie od 19 listopada 2018 r. do 6 grudnia 2018 r. w wysokości 100,80 zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. S. Decyzją z 15 kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 119a ust. 5 ustawy z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej orzekło o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Zdaniem organu odwoławczego art. 119a ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej nie zawiera odesłania do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś rozporządzenie Rady Ministrów z 25 sierpnia 2015 r. w sprawie sposobu ustalania i trybu wypłacania świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy nie daje podstaw do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie świadczenia rekompensującego. Tym samym brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniósł K. S. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy przyznane skarżącemu świadczenie rekompensacyjne z tytułu odbycia ćwiczeń wojskowych następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwienia danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także pośrednio poprzez użyte w redakcji przepisu czasownikowe znamię, wskazujące na kompetencję organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza, nakazuje, określa, przyznaje, itp.). W doktrynie przyjmuje się, że także wówczas gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to w istocie jest nią wówczas, gdy zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane do uznania określonego przejawu działania administracji za decyzję administracyjną, tj. gdy zawiera oznaczenie aktu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Sąd zwrócił ponadto uwagę na fakt, że fundamentalne zasady postępowania organów administracji publicznej obligują je m. in. do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Są one obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Zatem, za przyjęciem decyzyjnej formy załatwienia sprawy administracyjnej wszędzie tam, gdzie przepisy upoważniają organ administracyjny do załatwienia takiej sprawy, lecz nie określają formy jej rozstrzygnięcia, przemawia zagwarantowanie jak najpełniejszej ochrony interesów strony, gdyż decyzja – jako akt administracyjny w formie procesowej – wydawana jest w prawnie unormowanym postępowaniu, z zespołem gwarancji procesowych i zagwarantowaniu drogi weryfikacji rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie zatem domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji zwiększa sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom. Nadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że na gruncie art. 1 pkt 1 K.p.a. wykładanego w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki, jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. W wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r. Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt P 18/03; OTK-A 2005, Nr 6, poz. 63) stwierdził natomiast, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zawarte w art. 119a ust. 5 ustawy z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej określenie "ustala", użyte zostało przez ustawodawcę nieprzypadkowo. Jednoznacznie wskazuje ono na konieczność dokonania przez właściwy organ władczej konkretyzacji uprawnienia do przyznania świadczenia rekompensującego, o którym mowa w art. 119a ust. 1 ustawy, w formie decyzji administracyjnej wraz z przynależnym adresatowi tego rozstrzygnięcia systemem gwarancji procesowych przewidzianych w ramach (jurysdykcyjnego) postępowania administracyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że do wyliczenia świadczenia niezbędna jest analiza przedstawionych przez stronę dokumentów potwierdzających jej dochód. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy, po wniesieniu w sprawie odwołania, powinien dokonać pełnego rozpoznania sprawy, nie zaś uchylać decyzję i umarzać postępowanie ze wskazaniem, że sprawa winna zostać załatwiona czynnością materialno-techniczną. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem przepisu prawa materialnego, art. 119a ust. 5 ustawy z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię, co z kolei doprowadziło do naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Z tych względów niezbędnym stało się uchylenie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), określanej dalej jako "P.p.s.a." - zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy winien – z uwzględnieniem powyższych rozważań – dokonać pełnego rozpoznania sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 119a ust. 5 ustawy z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, 2) co z kolei doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., polegające na jego błędnym zastosowaniu. Wskazując na powyższe zarzuty, organ odwoławczy wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że ustawa z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej nie zawiera upoważnienia, aby ustalenie i wypłata świadczenia rekompensacyjnego odbywały się w drodze decyzji administracyjnej. Gdyby zamiarem ustawodawcy było upoważnienie tych organów do wydania decyzji, to ustawodawca uczyniłby to wprost lub co najmniej zamieścił w art. 119a odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak zauważyło Kolegium, wskazówki, w jakiej formie organ powinien ustalić i wypłacić świadczenie rekompensacyjne, zamieszczone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z 25 sierpnia 2015 r. Ustalenie świadczenia rekompensującego następuje na podstawie dwóch dokumentów: zaświadczenia o odbyciu ćwiczeń wojskowych i zaświadczenia o kwocie dochodu uzyskanego z prowadzonej działalności gospodarczej. Organ nie wszczyna i nie prowadzi żadnego postępowania administracyjnego, lecz dokonuje prostej czynności technicznej, polegającej na obliczeniu kwoty świadczenia rekompensującego. Gdyby natomiast świadczenie rekompensujące było ustalane przez wydanie decyzji, to organ byłby zobowiązany do przesłania odpisów decyzji do właściwego terytorialnie szefa wojewódzkiego sztabu wojskowego. Tymczasem samo świadczenie ustalane jest i wypłacane w ramach czynności materialno – technicznej. Ochronie podlegają również uprawnienia podmiotowe strony, bowiem jeżeli organy odmawiają wydania zaświadczenia o żądanej treści, to wnioskodawcy służy zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 219 K.p.a. i art. 306c Ordynacji podatkowej). Jeżeli zaś wnioskodawca nie zgadza się z kwotą świadczenia rekompensującego ustaloną i wypłaconą przez organ, to może skorzystać ze skargi do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Usprawiedliwiony jest bowiem zarzut naruszenia art. 119a ust. 5 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej przez przyjęcie, że stanowi on normę kompetencyjną uprawniającą organ do załatwienia sprawy ustalenia i przyznania świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie w formie decyzji administracyjnej. Wprawdzie rację ma Sąd I instancji, wywodząc, że w sytuacji braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę na sposób załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej lub przez odesłanie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, formę tę można wywieść z użycia w redakcji przepisu czasownika typu "zezwala", "przydziela", "nakazuje" itp., tym niemniej w tym ostatnim przypadku problem właściwej formy jest jednak bardziej złożony i nie można go sprowadzać wyłącznie do użycia w treści przepisu określonego czasownika i odwołania się do domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Istnienie owego domniemania jest zresztą coraz częściej kwestionowane ze względu na istnienie alternatywnej dla decyzji administracyjnej władczej formy rozstrzygnięcia organu, a mianowicie tak zwanej czynności materialno-technicznej mieszczącej się w pojęciu "aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W doktrynie wskazuje się, że "[w] okresie, w którym kontroli NSA podlegały wyłącznie decyzje administracyjne, w orzecznictwie przejawiało się dążenie do zapewnienia dostępu do sądu przez przyjmowanie w wypadkach wątpliwych domniemania zastosowania formy decyzji administracyjnej, jeżeli organ administracyjny miał obowiązek konkretyzacji prawa materialnego w indywidualnej sprawie. Rozszerzenie zakresu kontroli sądowej na inne formy działania administracji, które służyły również konkretyzacji indywidualnych praw lub obowiązków (np. czynności materialno-techniczne), osłabiło znaczenie tego domniemania, które już w wykładni prawa może być stosowane raczej incydentalnie." (B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, art. 1, Nb18). Nie wolno także zapominać, że niezasadne wyprowadzenie przez organ podstawy prawnej do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej skutkuje jej wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co wskazuje na konieczność dość ostrożnego odwoływania się do domniemania decyzyjnej formy załatwienia sprawy. Zagadnieniem problematycznym jest jednak w jakich przypadkach przyjąć załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej, a kiedy w drodze aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i czym się kierować, bo wprawdzie każda z tych form gwarantuje jednostce prawo do sądu, to jednak jedynie ustalenie, że występuje sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. załatwiana w drodze decyzji administracyjnej daje jednostce prawo do procesu rozumiane jako przyznanie jej prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego z zagwarantowaniem prawa do wysłuchania i czynnego udziału w ustalaniu stanu faktycznego (B.Adamiak [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy działania. Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej jubileuszowi 80-tych urodzin Profesora Eugeniusza Ochendowskiego. Toruń, 15-16 listopada 2005, s. 15 – 20). A zatem jak rozróżnić w której z tych form ma działać organ w sytuacji gdy nie rozstrzyga o tym wprost ustawodawca. Otóż w orzecznictwie przyjęto, że aby mówić o formie rozstrzygnięcia wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. akt lub czynność powinna charakteryzować się następującymi cechami: 1) powinna, pomimo że nie jest decyzją administracyjną, mieć charakter władczy, 2) być podjęta w sprawie indywidualnej, 3) mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych, 4) powinna dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. uchwała składu 7 sędziów z 3 września 2013 I OPS 2/13 dostępna w Centralnej Bazie Sądów Administracyjnych na www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Właśnie ta ostatnia cecha, że uprawnienie lub obowiązek "wynika z przepisu prawa", a tym samym nie wymaga złożonej konkretyzacji norm prawa materialnego wymagającej przyznania stronie prawa do procesu (z jego dwuinstancyjnością i szeregiem gwarancji procesowych) pozwala na odróżnienie formy decyzji od aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wymaga to jednak przeanalizowania nie tylko treści przepisu kompetencyjnego pod kątem użytego w nim określenia typu "zezwala", "przydziela", "stwierdza", "ustala" itp., ale całości przepisów regulujących dane zagadnienie. I tak stosownie do art.. 119a ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony, oczywiście w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, "[ż]ołnierzowi rezerwy oraz osobie przeniesionej do rezerwy niebędącej żołnierzem rezerwy, którzy odbyli ćwiczenia wojskowe, z wyjątkiem ćwiczeń trwających do dwudziestu czterech godzin odbywających się w czasie lub dniu wolnym od pracy, przysługuje świadczenie pieniężne rekompensujące utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy lub stosunku służbowego albo dochód z prowadzonej działalności gospodarczej lub rolniczej, które mogliby uzyskać w okresie odbywania ćwiczeń wojskowych. 2. Świadczenie pieniężne za każdy dzień ćwiczeń wojskowych stanowi kwota 1/21 miesięcznego wynagrodzenia lub dochodu, o których mowa w ust. 1, pomnożona przez liczbę dni odbytych ćwiczeń wojskowych.3. Kwota dziennego świadczenia pieniężnego nie może być wyższa od 1/21 dwuipółkrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw obowiązującego w okresie poprzedzającym termin powołania do odbycia ćwiczeń wojskowych, którego wysokość ogłasza Prezes Głównego Urzędu Statystycznego.4.(uchylony). 5. Świadczenie pieniężne ustala i wypłaca wójt lub burmistrz (prezydent miasta) na udokumentowany wniosek uprawnionego żołnierza rezerwy lub osoby przeniesionej do rezerwy niebędącej żołnierzem rezerwy, złożony nie później niż w ciągu trzech miesięcy od zakończenia ćwiczeń wojskowych. 6. Świadczenie pieniężne wypłaca się w kwocie pomniejszonej o uposażenie, jakie żołnierz rezerwy otrzymał z tytułu odbytych ćwiczeń wojskowych." Przepisy wydanego w oparciu o delegację zawartą w art. 119a ust. 8 rozporządzenia z 25 sierpnia 2015 r. szczegółowo regulują sposób ustalania wysokości wynagrodzenia i nie pozostawiają organowi w tym zakresie jakiejkolwiek dowolności czy uznaniowości. W skardze kasacyjnej, a także w uzasadnieniu zaskarżonej w sprawie decyzji organu odwoławczego trafnie zwrócono uwagę, że ustalenie świadczenia rekompensującego następuje w istocie na podstawie dwóch dokumentów: zaświadczenia o odbyciu ćwiczeń wojskowych potwierdzających "sumę dni ćwiczeń wojskowych uznanych za odbyte" oraz "kwotę uposażenia wypłaconego z tytułu ich odbywania" i zaświadczenia pracodawcy ewentualnie naczelnika urzędu skarbowego lub wójta, burmistrza (prezydenta miasta) w zależności od źródła uzyskiwanego przez żołnierza dochodu (vide: § 5-8 rozporządzenia) o wysokości wynagrodzenia lub dochodu. Zaświadczenia te żołnierz dołącza do wniosku (§ 12 ust. 1 i 2). Stosownie zaś do § 13 "wójt, burmistrz lub prezydent miasta niezwłocznie, nie później niż w terminie 7 dni od otrzymania wniosku, o którym mowa w § 8 ust. 1 lub § 12 ust. 1, wypłaca żołnierzowi świadczenie rekompensujące". Z przepisów § 5 - § 8 rozporządzenia wynika, że do organu wypłacającego świadczenie należy jedynie ocena ww. zaświadczeń i dokonanie matematycznych obliczeń na wskazanych w nich kwotach wynagrodzenia lub dochodu. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że przewidziana w kodeksie postępowania administracyjnego procedura w stosunku do przedmiotu sprawy, a zwłaszcza czynności organu jest niewspółmierna i nadmiernie rozbudowana. Podkreślić należy, że uprawnienie do uzyskania świadczenia rekompensującego wynika bezpośrednio z art. 119a ust. 1 "żołnierzowi rezerwy (...) przysługuje świadczenie pieniężne rekompensujące utracone wynagrodzenie (...)". Rację ma zatem organ odwoławczy, że ustalenie i wypłata świadczenia odpowiada kryteriom czynności materialno - technicznej i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę nie podziela odmiennego poglądu wyrażanego niekiedy w orzecznictwie opartego jedynie na odwołaniu się do zawartego w art. 119a ust. 5 ustawy o powszechnym obowiązku obrony wyrażenia "ustala i wypłaca" wspartego wątpliwym co do zasady domniemaniem załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 22.11.2018 r., sygn. akt III SA/Gd 311/18 i powołane w nim orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem wskazanym wyżej). Powyższa konkluzja natomiast jednoznacznie świadczy o wadliwości wyroku Sądu I instancji i prawidłowości zaskarżonej w sprawie decyzji. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie, mając na uwadze wysokość dochodzonego przez skarżącego świadczenia rekompensującego - na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. - Sąd odstąpił od zasądzenia od niego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na zakończenie należy wyjaśnić, że zaistniały na tle rozpoznawanej sprawy spór prawny ma charakter historyczny z uwagi na zmiany regulacji prawnych dotyczących ustalania świadczenia rekompensującego, jakie nastąpiły po dacie wydania zaskarżonej decyzji. O ile jednak w dalszym ciągu wniosek skarżącego dotyczący wypłaty świadczenia pozostaje niezałatwiony, to organ podejmie stosowne czynności, ustalając w pierwszej kolejności jakie przepisy prawa powinny być podstawą jego rozpatrzenia.