II SA/Kr 585/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu nadbudowy skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z 4 maja 2016 r., na podstawie art. 54 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2016 r., póz. 290) zgłosił sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu nadbudowy części budynku mieszkalnego o pomieszczenia mieszkalne w kubaturze dachu oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej na działce nr ewid.[...] obr[...] w miejscowości Z. w rejonie ul. [...] realizowanego przez Z. M. i J. M. na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z 10 maja 2002r. znak: [...] W uzasadnieniu organ podał, że analiza przedłożonej dokumentacji wskazuje, że nie wszystkie roboty objęte zatwierdzonym projektem budowlanym zostały zakończone, albowiem nie została wykonana ściana oddzielenia przeciwpożarowego między budynkami na [...]. Poza niewykonaniem wszystkich robót organ stwierdził również realizacje inwestycji z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowalnego. Odwołanie od ww. decyzji wniósł J. M., wskazując, że nie zgadza się z wydaną decyzję. Argumentował, że z zatwierdzonego projektu na budowę nie wynikały roboty budowlane polegające na wykonaniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 27 marca 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r., póz. 2096 ze zm.), art. 54 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2018 r., póz. 1202 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności podał, że w dniu 20 kwietnia 2016 r. organ l instancji wydał postanowienie nr [...], znak: [...] nakładające na inwestorów obowiązek uzupełnienia braków w zawiadomieniu o zakończeniu budowy nadbudowanej części. Uzupełniony materiał dowodowy wpłynął na dziennik podawczy PINB 28 kwietnia 2016 r. W dniu 4 maja 2016 r. organ l instancji wydał zaskarżoną decyzję, w dniu 5 maja 2016 r. nadał ją w placówce pocztowej. W związku z powyższym decyzja o sprzeciwie została wydana z zachowaniem terminu określonego w art. 54 ustawy Prawo budowlane. Dalej organ odwoławczy wskazał, że art. 54 ustawy Prawo budowlane nie formułuje przesłanek uzasadniających wniesienie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Uwzględniając w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, podstawą wniesienia sprzeciwu może być między innymi stwierdzenie, że inwestor w sposób istotny odstąpił od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotowy budynek był realizowany na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z 10 maja 2002 r. znak: [...] Organ uznał, że doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie niewykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Z przedłożonego projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę jednoznacznie wynika, że budynki położone na działce [...] posiadają oddzielne ściany, zaś z przedłożonych przez inwestora dokumentów jak i z ustaleń kontrolnych wynika, że przedmiotowa inwestycja oparta została jedynie na ścianie wcześniej już istniejącej. W sprawie istotnych odstępstw toczy się obecnie - po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z 9 maja 2017 r. sygn. akt: II SA/Kr 1486/16 poprzednio wydanych w sprawie decyzji - odrębne postępowanie przed PINB w Z.. W związku z tym sprzeciw w sprawie zawiadomienia o zakończeniu nadbudowy części budynku mieszkalnego należy uznać za zasadny, bowiem nie wszystkie prace budowlane zostały wykonane na dzień złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Ponadto inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych, gdy wcześniej wystąpi z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Inwestor nie złożył takiego wniosku przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych, co dodatkowo potwierdza słuszność zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie MWINB dokonane przez inwestora zmiany, których stwierdzenie jest możliwe już na podstawie dokumentacji przedłożonej przez inwestora wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy, stanowią istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstępstwa dotyczące zmiany zakresu 2 ochrony przeciwpożarowej obiektu wskazano między innymi w ekspertyzie technicznej opracowanej przez inż. S. G.. Zdaniem MWINB przyjęcie "istotności" odstąpienia nie jest uwarunkowane zmianą wszystkich parametrów obiektu budowlanego czy też zmianą jednego parametru w odniesieniu do całego obiektu budowlanego. Istotne odstąpienie może polegać na zmianie, w trakcie wykonywania robót budowlanych, jednego z parametrów (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., IIOSK 1681/2010). J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 102 w związku z art. 110 § 1 i 126 K.p.a. poprzez wydanie decyzji przed doręczeniem postanowienia w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania, 2) art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. ponieważ organ orzekający mając pozostawioną swobodę oceny dowodowej dowodów, w uzasadnieniu decyzji nie wykazał, dlaczego jednym dowodom przyznano wiarygodność, innym zaś tej wiarygodności odmówiono, art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do wytycznych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w sprawie, która stanowiła podstawę do zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu skarżący argumentował, że MWINB wydał postanowienie w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania w dniu 27 marca 2019 r. i wyekspediował to postanowienie drogą elektroniczną do pełnomocnika skarżącego w dniu 9 kwietnia 2019 r., dopiero po pisemnej interwencji pełnomocnika. Jeszcze przed wyekspediowaniem (nie tylko elektronicznie, ale również tradycyjną drogą pocztową), naruszając przepis art. 110 § 2 w związku z art. 126 K.p.a. organ wydał zaskarżoną decyzję. Dopiero z chwilą doręczenia stronom postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania organ został nim związany i dopiero wówczas organ mógł wydać decyzję w prowadzonej sprawie. Tym samym doszło do pozbawienie stron postępowania praw wynikających z ustaleń art. 10 K.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił dowodów przedłożonych w PINB i argumentów podniesionych w odwołaniu. Do wątpliwości w przedmiocie prawidłowości wykonania robót budowlanych doszło z ewidentnej winy projektanta, który wykonując inwentaryzację budynku przyjął, że budynek nadbudowywany i budynek zlokalizowany na sąsiedniej działce posiadają własne, niezależne ściany położone bezpośrednio przy granicy. Przyjmując takie założenie została zaprojektowana nadbudowa budynku oparta o przygraniczną ścianę. Z żadnego rysunku nie wynika, jakoby była projektowana druga ściana oddzielenia pożarowego. Tezę tę łatwo udowodnić sprawdzając wewnętrzne wymiary pomieszczeń, które są identyczne z pomieszczeniami w których rzekomo projektowana była dodatkowa ściana. Jedynym skutkiem wadliwie wykonaniem inwentaryzacji było wykonanie nadbudowanej ściany na ścianie, która jest wspólna dla obu budynków (w istocie jednego budynku bliźniaczego). Zdaniem skarżącego organ II instancji winien przeprowadzić postępowanie od nowa. Twierdzenie, że musi być wykonana ściana oddzielenia pożarowego pozbawione jest jakichkolwiek podstaw prawnych. Organ odwoławczy pominął uzasadnienia zapadłych wyroków, z których wynika bezsprzecznie, że za niedopuszczalne na obecnym etapie jest zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego z uwagi na faktyczne zakończenie prac budowlanych w roku 2003 i bezskuteczne wykorzystanie przez PINB w Z. w roku 2004 procedury opartej o przepis art. 50 ust. 1 i 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z oceną wyrażoną w orzeczeniach sądów administracyjnych zapadłych w odniesieniu do inwestycji obecnie w sprawie robót budowlanych związanych z nadbudową nie można przeprowadzić postępowania opartego o przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz. U. z 2018 r. 4 póz. 1302 z późn. zm.). dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona. Decyzja organu II instancji jest prawidłowa, a Sąd podziela przedstawioną w niej argumentację. Materialną podstawę wydanej decyzji stanowi art. 54 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016, póz. 290), zgodnie z którym do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się. Z przepisu tego nie wynika wprost, wystąpienie jakich przesłanek obliguje organ nadzoru budowlanego do zgłoszenia sprzeciwu wobec zgłoszonego zakończenia budowy i zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 520/06 - przesłanki wniesienia sprzeciwu należy wyinterpretować z uwzględnieniem funkcji, jakie prawodawca powierzył organom nadzoru budowlanego i przyznanych im kompetencji. Nie określając wprost przesłanek wniesienia sprzeciwu, prawodawca wyszedł z założenia, że nie sposób przewidzieć i skatalogować w normie prawnej wszystkich okoliczności, które uzasadniałyby wniesienie sprzeciwu w związku z zamiarem użytkowania obiektu budowlanego. Można jednak stwierdzić, że organ wnosi sprzeciw wobec zamiaru użytkowania obiektu budowlanego w przypadku ustalenia, że inwestor odstąpił od projektu budowlanego w sposób istotny lub od innych warunków pozwolenia na budowę, Okolicznością mającą zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest fakt, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w 5 Z. wszczęte zostało postępowanie znak: [...] w sprawie robót budowlanych związanych z nadbudową budynku mieszkalnego o pomieszczenia mieszkalne w kubaturze dachu na działce nr ewid.[...] obr[...] położonej w Z. w rejonie ul. [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę zawartych w decyzji Starosty [...] nr [...] z 10 maja 2002r, znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego w kubaturze dachu na działce nr ewid.[...] obr. [...] położonej w Z. przy ul. [...] oraz wykonaniu przyłącza kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid.[...], [...] obr[...] (z uwzględnieniem decyzji Wojewody [...] z 27 listopada 2003r. znak: [...] stwierdzającej nieważność ww. decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 10 maja 2002 r. w części obejmującej pozwolenie na wykonanie przyłącza kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid.[...], [...] obr. [...] Jak słusznie wskazał organ w zaskarżonej decyzji, w opisanym wyżej postępowaniu prawomocnym wyrokiem z 9 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił wydane przez organy obydwu instancji decyzje na mocy których nałożono na inwestorów Z. M. i J. M. obowiązek "wykonania ściany w budynku oznaczonym numerem administracyjnym ul. [...] w Z. położonym na działce nr ewid.[...] obr[...] w miejscu styku z budynkiem o numerze ewidencyjnym ul. [...] działka nr ewid.[...] obr. [...] stanowiącej oddzielenie przeciwpożarowe, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Sąd stanął na stanowisku, że wydanie decyzji, po utracie ważności postanowienia nr [...] z 26 kwietnia 2004 r., znak: [...], o wstrzymaniu robót budowlanych, bez wykazania jakichkolwiek dodatkowych robót nieobjętych ww. postanowieniem, stanowi o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Nie można bowiem wielokrotnie powtarzać procedury przewidzianej w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a decyzja oparta o dyspozycję z art. 51 ust. 1 może być co do zasady wydana tylko w terminie dwóch miesięcy od wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Istotne jest jednak, że Wojewódzki Sąd Administracyjny - mimo uprawnienia wynikającego z brzmienia art. 145 § 3 p.p.s.a. - nie umorzył postępowania administracyjnego, a nakazał jego dalsze prowadzenie z uwzględnieniem poczynionych w uzasadnieniu wyroku rozważań. W opisanym stanie faktycznym, 6 zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - do czasu formalnego zakończenia postępowania w przedmiocie istotnych odstępstw od projektu budowlanego przedwczesne byłoby przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy. Jak wynika z przedłożonych akt sprawy, postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane jest w toku. Organ l instancji prawidłowo wniósł więc sprzeciw wobec zawiadomienia o zakończeniu nadbudowy części budynku mieszkalnego realizowanego przez Z. M. i J. M. na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z 10 maja 2002 r. znak: [...] Zawiadomienie o zakończeniu budowy może być prawnie skuteczne tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z prawem. Organ nadzoru budowlanego przyjmując zawiadomienie o zakończeniu budowy zobligowany jest zbadać, czy zakończona inwestycja została wybudowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków oraz z obowiązującymi przepisami. Wobec prowadzonego postępowania legalizacyjnego i zastrzeżeń organu nadzoru budowalnego co do prawidłowości zrealizowanej inwestycji, wniesiony sprzeciw miał merytoryczne i uzasadnione podstawy. Przyjęcie zgłoszenia przed zakończeniem toczącego się postępowania legalizacyjnego byłoby przedwczesne i w sposób niedopuszczalny ingerowałoby w jego przebieg, przesądzając o jego rozstrzygnięciu. Na marginesie Sąd wskazuje również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku wskazał również, że cyt. "hipotetycznie nie jest wykluczone wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., pomimo uprzedniego ostatecznego umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w kierunku zastosowania regulacji z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., ale tylko w sytuacji, gdyby organ wykazał, że od początku jedynie właściwym byłoby prowadzenie postępowania zmierzającego do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., a umorzone postępowanie administracyjne prowadzone w kierunku zastosowania regulacji z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., było prowadzone w oparciu o błędne przesłanki." Nie zasługiwał na uwzględnienie wyartykułowany w skardze zarzut naruszenia art. 102 w zw. z art. 110 § 1 i art. 126 K.p.a. poprzez wydanie decyzji przed doręczeniem postanowienia o podjęciu postępowania. Analiza przedłożonych akt sprawy wskazuje, że postanowienie o podjęciu postępowania odwoławczego oraz zaskarżona decyzja zostały wydane w dniu 27 marca 2019 r. Na k. 87 akt administracyjnych znajduje się z kolei urzędowe poświadczenie doręczenia drogą elektroniczną pełnomocnikowi skarżącego - A. S. zarówno postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, jak i decyzji kończącej postępowanie w sprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. Biorąc pod uwagę fakt, że postanowienie o podjęciu postępowania jest niezaskarżalne, wydanie obydwu aktów w jednym dniu, a następnie jednoczesne doręczenie ich stronie postępowania nie może stanowić o naruszeniu prawa. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Wyjaśnić bowiem należy, że Sąd nie jest związany wyrokiem WSA w Krakowie z 9 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1486/16 w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. Po myśli tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Jednakże aby związanie takie miało miejsce, wyrok musiałby zostać wydany w tej samej sprawie, co w niniejszym przypadku nie ma miejsca. Chociaż bowiem zarówno sprawa niniejsza, jak i wymieniona powyżej, w której zapadło powołane wyżej rozstrzygnięcie sądu dotyczyły tego samego budynku, to z uwagi na różne materialnoprawne podstawy wydanych decyzji, jak i różne tryby postępowania organów administracyjnych, nie sposób uznać, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 maja 2017 r. sygn. akt: II SA/Kr 1486/16, od którego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2712/17 oddalił skargę kasacyjną zostały wydane w tej samej sprawie. W odniesieniu do powołanych wyroków można co najwyżej mówić o związaniu w rozumieniu art. 170 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie - także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wynikający z niej stan związania ograniczony jest jednak co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów (por. Dauter Bogusław. Art. 170. W: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII. Wolters Kluwer Polska, 2018). Konkludując stwierdzić należy, że prowadzenie w stosunku do inwestycji objętej zawiadomieniem postępowania dotyczącego wykonania przedmiotowej nadbudowy w sposób niezgodny z przepisami prawa budowalnego wyłącza możliwość skutecznego dokonania zgłoszenia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak sentencji.