II SA/Kr 286/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Magda Froncisz SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 4 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 stycznia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2019 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło, po rozpatrzeniu wniosku P. L. z dnia 4 września 2018 r. (data wpływu: 5 września 2018 r.), przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 11 kwietnia 2018 r. wydanej z upoważnienia Wójta Gminy I. – W. , znak: [...] Decyzją tą, wydaną na wniosek Firma A z dnia 22 lutego 2018 r. Wójt Gminy I. – W. zezwolił w punkcie 1 na usunięcie drzew rosnących na działce o nr ewid: [...] o pow. 0,4970 ha, w miejscowości W. o obw. na wys. 130 cm: świerk pospolity - 3 szt. - 51, 55, 30 cm;-jesion wyniosły - 2 szt. - 130, 222 cm; sosna pospolita - l szt. - 46 cm (pkt 1). Ponadto organ ustalił w decyzji termin usunięcia drzew do 30.12.2018 r. (pkt 2), zwolnił z opłaty na rzecz ochrony środowiska za usunięcie wymienionych w pkt. 1 drzew (pkt 3), nakazał dokonać usunięcia z zachowaniem bezpieczeństwa ludzi i mienia (pkt 3). Jednym z właścicieli działki nr [...] jest P. L.. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zaskarżona decyzja doręczona została stronie w dniu 14 kwietnia 2018 r. na ręce dorosłego domownika. Następnie w dniu 4 września 2018 r. P. L. skierował za pośrednictwem organu I instancji do Kolegium odwołanie od powyższej decyzji wskazując, iż nie miał możliwości odwołać się od decyzji z powodu nieobecności w domu. Jednocześnie udzielił pełnomocnictwa do reprezentowania go E. L., podnosząc, że była ona upoważniona do występowania w sprawie, ale organ nie uwzględnił tej okoliczności. Organ stwierdził, że z treści pisma wynika, że stanowi ono wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i w związku z tym zostało rozpatrzone przez pryzmat obowiązujących przepisów, tj. art. 58 §1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Kolegium instytucja przywrócenia terminu ma charakter wyjątkowy i dlatego powinna być stosowana w nadzwyczajnych przypadkach. By wykazać, że uchybienie terminu w przedmiotowej sprawie nastąpiło bez winy strony, winna ona uprawdopodobnić, że pomimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności procesowej (tj. złożyć odwołania) w terminie, z powodu istnienia przez cały czas biegu tegoż terminu przeszkód trudnych do przezwyciężenia. Organ podkreślił również, że osoba zainteresowana powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie termin (powstała w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej i trwała aż do wystąpienia z wnioskiem). Generalnie zatem brak winy w uchybieniu terminu można przyjąć tylko wówczas, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku." Kryterium przy ocenie winy, według organu, stanowi "obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy". Wobec powyższego Kolegium uznało, że odwołanie od decyzji złożono po upływie ustawowego terminu, czego nie kwestionuje sam odwołujący się. Ponadto stwierdziło, że strona nie wyjaśniła, jak długo była nieobecna, z jakiego powodu. Pisma kierowane do strony były odbierane przez dorosłych domowników i brak było wskazania, że adresat nie zamieszkuje pod adresem widniejącym w aktach sprawy. Kolegium stwierdziło również, że okoliczność udzielenia pełnomocnictwa nie została potwierdzona, podczas gdy pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub ustnie do protokołu. Kolegium wskazało dodatkowo, że przeszkody, o których mowa wyżej, dotyczącą faktycznej niemożności złożenia w terminie środka zaskarżenia, tj. dotyczą takich przeszkód jak np. przerwa w komunikacji, poważna choroba, pożar. Wskazało również, że nawet przy założeniu, że stronę reprezentowała matka, pozostaje nie wyjaśnione, dlaczego nie złożyła odwołania, mając wiedzę o postępowaniu, co wynika z akt sprawy. W ocenie Kolegium to potwierdza fakt braku udzielonego pełnomocnictwa. W konsekwencji organ uznał, że doręczenie decyzji było skuteczne, zaś uchybienie terminu do złożenia odwołania wynikło z braku dochowania należytej staranności, a wyjaśnienia wnioskodawcy nie spełniają wymogów ustawowych uprawdopodobnienia, że odwołanie złożone zostało z opóźnieniem bez winy strony. Pismo jest lakoniczne i brak w nim przytoczenia okoliczności uprawdopodabniających spełnienie przesłanek przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Przesłanki te, w ocenie organu, powinny być spełnione w sposób niepozostawiający wątpliwości, a to z uwagi na ochronę pewności obrotu prawnego. Skargę na powyższe postanowienie wniósł P. L. pismem z dnia 22 lutego 2019 r. (data wpływu: 5 marca 2019 r.), żądając uchylenia decyzji. Wyjaśnił, że celem jego wniosku nie było przywrócenie terminu do odwołania, lecz złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy I.-W. z dnia 11 kwietnia 2018 r., od której nie mógł się odwołać z powodu nieobecności w domu. Przebywał bowiem 700 km od domu u osoby, która może potwierdzić te okoliczności zeznając w charakterze świadka. Zarzucił ponadto, że organ I instancji nie uwzględnił pełnomocnictwa udzielonego matce E. L.. Skarżący zakwestionował zasadność wydania decyzji zezwalającej na wycięcie drzew, w szczególności jesiona, i wniósł o przesłuchanie go w sprawie. Wyjaśnił ponadto, że pełnomocnictwo pisemne E. L. otrzymała w dniu 23 lutego 2019 r., natomiast pismo z 26 marca 2018 r. było oparte o pełnomocnictwo ustne. Podkreślił, że organ I instancji nie wzywał pełnomocnika do przedłożenia pisemnego pełnomocnictwa. Skarżący przedstawił również okoliczności związane z przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem decyzji zezwalającej na wycięcie drzew, w tym działania pełnomocnika Firma A , które w ocenie skarżącego naruszają prawa właścicieli nieruchomości, na których znajdowały się drzewa przeznaczone do wycięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę z dnia 6 marca 2019 r., odnosząc się do zarzutu błędnej kwalifikacji pisma skarżącej jako wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, stwierdziło, że zgodnie z utrwaloną w doktrynie i orzecznictwie zasadą, wnoszone do organu administracji publicznej pisma kwalifikuje się według ich treści. Skoro w piśmie z dnia 4 września 2018 r. strona wskazała, iż nie mogła się odwołać od decyzji organ I instancji z powodu nieobecności w domu, a dalej zawnioskowała o uchylenie decyzji jako krzywdzącej, w ocenie organu należało przyjąć, że chodzi tu o przywrócenie terminu i złożenie odwołania. Organ podniósł też, że skarżący wywodzi, że pismo dotyczyło stwierdzenia nieważności, jednak nie stawia zarzutów z katalogu art. 156 §1 k.p.a., ale wskazuje na wady, które mogą być przedmiotem postępowania odwoławczego. Z tej przyczyny Kolegium uznaje, że kwalifikacja pisma skarżącego jako wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania była słuszna i nie budziła wątpliwości. Jednocześnie organ stwierdził, że brak jest przeszkód, by w każdej chwili złożyć wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W piśmie z dnia 3 lipca 2019 r. będącym uzupełnieniem skargi skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji w całości, przyznanie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, przyznanie kosztów pomocy świadczonej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości ani w części, jak też zwolnienie skarżącego z kosztów postępowania. W uzasadnieniu pisma skarżący zarzucił nierozpoznanie istoty sprawy oraz naruszenie art. 234 kodeksu postepowania administracyjnego poprzez niewłaściwe zakwalifikowanie żądania, którego postanowienie dotyczyło. Ponadto decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie art. 156 §1 pkt 2 kpa w związku z naruszeniem art. 83 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Wyjaśnił, że P. L. poprzez swoją skargę wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta, natomiast organ odczytał to jako wniosek o przywrócenie terminu do odwołania od decyzji. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta umotywowano rażącym naruszeniem prawa, które wynika z tego, że nie zachodziły okoliczności przemawiające za wycinką drzew. Były to bowiem drzewa mające ponad pięćdziesiąt lat i nie mogły nagle zacząć stanowić zagrożenia tak, by konieczna była ich wycinka. Wskazano również, że w toku postępowania drzewa zakwalifikowano do wycinki pod nieobecność skarżącego, który nie był w stanie zająć stanowiska w sprawie. Wydana decyzja była dla skarżącego krzywdząca, a jego interes nie został dostatecznie rozważony. Wskazano również, że dopiero miesiąc po wydaniu decyzji Spółka, która otrzymała zezwolenie, podjęła jakiekolwiek działania, co oznacza, że w tym okresie drzewa nie stanowiły jednak zagrożenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Dodatkowo należy wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. W związku z tym, że przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie, sprawa niniejsza, zgodnie z art. 119 pkt 3 i 120 p.p.s.a, została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 stycznia 2019 r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania decyzji zezwalającej na wycięcie drzew. Zasadniczą kwestią, która w tej sprawie wymagała rozważenia, to treść i kwalifikacja prawna pisma skarżącego z dnia 4 września 2018 r. W treści tego pisma skarżący poinformował, że z powodu nieobecności w domu nie mógł się odwołać od decyzji o wycince drzew na jego posesji. Oświadczył, że jego mama E. L. była upoważniona do reprezentowania go w trakcie jego nieobecności, a w toku postępowania wniosła w jego imieniu zastrzeżenia, które przez organ nie zostały uwzględnione. Zwrócił się też o uchylenie decyzji z powodu braku możliwości odwołania się, jak i nieuwzględnienia pełnomocnictwa udzielonego mamie. W treści pisma zawarto również oświadczenie o udzieleniu pełnomocnictwa E. L.. W ocenie Sądu Kolegium przedwcześnie dokonało kwalifikacji wniosku jako wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, opartego o art. 58 §1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 2096 ze zmian.); dalej: k.p.a. Treść przedmiotowego wniosku, złożonego bezspornie po terminie wniesienia odwołania, wskazuje, po pierwsze, na brak możliwości wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji w terminie, po drugie, na żądanie uchylenia decyzji, po trzecie, na nieprawidłowości w decyzji i w samym postępowaniu, w tym niezasadność decyzji, jak i wadliwość polegającą na nieuwzględnieniu przez organ wydający decyzję pełnomocnika strony. Z treści wniosku nie wynika zatem jednoznacznie wola przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (a jedynie przyznanie okoliczności uchybienia terminowi), ani nawet wniesienia odwołania. Żądanie uchylenia decyzji nie powinno być w tym kontekście rozumiane dosłownie, albowiem wniosek nie został złożony w sposób profesjonalny, wskazujący na wykształcenie prawnicze, czy wiedzę fachową jego autora. Podzielić należy pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wniosku o przywrócenie terminu nie można domniemywać. Musi być on wyraźnie złożony, a sam fakt dokonania określonej czynności po terminie, nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o jego przywrócenie (tak np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 października 2017 r., sygn. IV SA/Po 423/17). W ocenie Sądu tak niejednoznacznie sformułowany wniosek może stanowić zarówno wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 k.p.a.), jak i wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, tj. postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 §1 k.p.a.), jak i stwierdzenia nieważności (art. 156 §1 k.p.a.). Na tę ostatnią możliwość zdaje się wskazywać treść skargi. Wobec tego należy stwierdzić, że wątpliwość co do treści pisma złożonego przez stronę obligowała organ do wyjaśnienia treści żądania sformułowanego w piśmie. Nie powinno przy tym ulegać wątpliwości, że z przepisów k.p.a. wynika zasada ograniczonego formalizmu, którą odnosić należy do pism stron składanych w toku postępowania. Zgodnie z tą zasadą żądanie strony należy oceniać na podstawie treści pisma przez nią wniesionego, a nie na podstawie tytułu pisma. Odformalizowanie to należy rozumieć jako odformalizowanie na korzyść strony co do formy i treści żądania, tak aby mogło być ono rozpoznane zgodnie z intencją i interesem strony. Z tego względu sprecyzowanie budzącego wątpliwości pisma należy do składającego to pismo, a nie do organu dokonującego interpretacji i oceny złożonego pisma, którego zadaniem jest tylko doprowadzenie do sprecyzowania pisma przez stronę. Obowiązek organu doprowadzenia do sprecyzowania treści pisma przez wnioskodawcę (stronę) jasno wynika z zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Szczególne znaczenie ma tu zasada informowania, o której mowa w art. 9 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zasada ta ma ogromne znaczenie w wykładni i stosowaniu norm procesowych zawartych w k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się w tym kontekście, że w ogólnym postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada ignorantia iuris nocet (nieznajomość prawa szkodzi) i obowiązkiem organu, wynikającym przede wszystkim z art. 9 k.p.a., jest informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem aktualnego lub potencjalnego postępowania. Powinność ta wynika także z wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (tak np. NSA w wyroku z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 2254/17, czy WSA w Krakowie w wyroku z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. III SA/Kr 222/17). Z zasady informowania wynika zatem obowiązek organu zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez stronę, jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale (wyrok NSA z 4 kwietnia 2002 r., sygn. I SA 2188/00). Natomiast, gdy chodzi o wniosek inicjujący postępowanie nadzwyczajne strony powinny być także informowane przez organ o właściwym trybie postępowania nadzwyczajnego dla danego rodzaju wady decyzji czy postanowienia (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2019, Art. 9, teza 2). Trzeba przy tym podkreślić, że do wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej stosuje się te reguły, które dotyczą wnoszenia podań, określone w art. 63 i 64 k.p.a. Skoro tak, to w przypadku, gdy wniosek o przywrócenie terminu nie odpowiada wymaganiom formalnym, np. nie zawiera uprawdopodobnienia przyczyn niedochowania terminu albo wnioskodawca nie dopełnia czynności, dla której określony był termin, organ winien wdrożyć postępowanie naprawcze, to jest wezwać wnioskodawcę o jego uzupełnienie, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. (tak np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. III SA/Kr 254/18). Obowiązków powyższych Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wypełniło, przyjmując bez uprzedniego sprecyzowania, że wniosek skarżącego z dnia 4 września 2018 r. stanowi wniosek o przywrócenie terminu, co narusza zasadę informowania wyrażoną w art. 9 k.p.a., ale również zasadę pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.). Organ naruszył również art. 58 § 1 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., odmawiając przywrócenia terminu bez uprzedniego wezwania wnioskodawcy o usunięcie braków formalnych wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia Sąd wskazuje również, że wadliwie organ ocenił kwestię braku przedłożenia przez E. L. pełnomocnictwa do reprezentowania P. L. w postępowaniu w sprawie zezwolenia na wycięcie drzew. W toku prowadzonego przez Wójta Gminy I.-W. E. L. w dniu 27 marca 2018 r. zwróciła się z pismem jako pełnomocnik właścicieli, nie przedkładając jednak dokumentu pełnomocnictwa stosownie do wymogu art. 33 §2 k.p.a. W takiej sytuacji organ powinien wezwać pełnomocnika o uzupełnienie tego braku, zgodnie z art. 64 §2 k.p.a., czego jednak nie zrobił. Niedopuszczalne jest w świetle przywołanych wyżej zasad obciążanie strony skutkami niedopełnienia tego obowiązku przez organ, jak zrobiło to Kolegium w zaskarżonym postanowieniu. Brak ten, w odniesieniu do wniosku z dnia 4 września 2018 r. został wprawdzie konwalidowany poprzez złożenie w jego treści oświadczenia o udzieleniu E. L. pełnomocnictwa. Wadliwość ta powinna być jednak wzięta pod uwagę przy ponownym merytorycznym rozpatrywaniu wniosku z dnia 4 września 2018 r. Za chybione i przedwczesne w tym postępowaniu należało natomiast uznać natomiast zarzuty skarżącego dotyczące samej decyzji zezwalającej na wycięcie drzew i poprzedzającego wydanie decyzji postępowania, z zastrzeżeniem kwestii dotyczących pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego. Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu było wyłącznie postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i w tych granicach orzekał Sąd, nie odnosząc się do ewentualnych wadliwości zezwolenia na wycięcie drzew i poprzedzającego go postępowania. Skarga na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie mogła, tym samym, doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji z 11 kwietnia 2018 r. Sąd wyjaśnia również, że art. 234 k.p.a. nie został naruszony przez organ. Przepis ten dotyczy odrębnej instytucji skarg, uregulowanej w dziale VIII k.p.a. "Skargi i wnioski" i określa sposób postępowania organu w sytuacji, gdy złożona skarga, o której mowa w art. 221 i nast. k.p.a., złożona została w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne. Z taką instytucją nie mamy do czynienia w rozstrzyganej sprawie. W ponownie prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze doprowadzi do jednoznacznego sprecyzowania treści wniosku z dnia 4 września 2018 r. przez skarżącego, informując go o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przypadku stwierdzenia, że wniosek, którego treść została sprecyzowana przez skarżącego, zawiera braki, organ wezwie do ich usunięcia, zgodnie z art. 64 §2 k.p.a. Wobec uznania, że wskazane powyżej naruszenia mieszczą się w zakresie naruszeń prawa, o których stanowi art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, orzekając jak w sentencji.