II SA/Gl 1032/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Stowarzyszenia "A" w B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia charakteru ochronnego lasu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Wnioskiem z dnia [...] r. "B" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. (dalej: Strona) wniosła na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, o pozbawienie charakteru ochronnego lasu o łącznej powierzchni wynoszącej 25,7281 ha, zlokalizowanego na terenie miejscowości B., stanowiących 0,41 % całej powierzchni lasów w Gminie B., stanowiących działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami jak w aktach sprawy, nie będących własnością Skarbu Państwa. Do wniosku Strona dołączyła Uchwałę nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] r., w sprawie zaopiniowania przez Radę Gminy B. wniosku o pozbawienie charakteru ochronnego lasów położonych na terenie Gminy B. Pismem z dnia [...] r. wolę udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym jako organizacja społeczna wyraziło Stowarzyszenie "A" z siedzibą w B. (dalej: Stowarzyszenie), jednocześnie wyrażając stanowisko o niezaistnieniu przesłanek pozbawienia ochronności lasu objętego wnioskiem Strony. Stowarzyszenie powołało również argumenty, zgodnie z którymi działania będące przedmiotem postępowania oddziaływały na obszar o wyjątkowych walorach przyrodniczych, które podlegają prawnej ochronie w postaci obszaru Natura 2000 [...], oraz iż na terenie lasów, które wniosek obejmuje, znajdują się stanowiska cennych gatunków zwierząt, których zachowanie warunkuje utrzymanie integralności wyżej wymienionego obszaru. W toku postępowania organ I instancji zwrócił się pismem z dnia [...]r., do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z zapytaniem czy jest on w posiadaniu udokumentowanych informacji na temat ostoi zwierząt podlegających ochronie gatunkowej, występujących na obszarze, którego dotyczy postępowanie oraz o przekazanie takich informacji. Ponadto, pismem z dnia [...] r., Organ I instancji zwrócił się do Stowarzyszenia o przekazanie informacji w przedmiocie występowania na obszarze którego dotycz postępowanie, ostoi zwierząt gatunków chronionych oraz ewentualne udostępnienie kopii opracowań lub ich fragmentów potwierdzających te informacje, będących w posiadaniu Stowarzyszenia. W ramach prowadzonego postępowania organ I instancji zwrócił się również do biegłego o wydanie opinii celem ustalenia, czy obszar leśny objęty wnioskiem utracił charakter lasu ochronnego w odniesieniu do znaczenia przyrodniczego. Biegły po przeprowadzeniu wstępnej kwalifikacji przyrodniczej wykonanej w [...]r., w opinii dokonał opisu terenu waloryzacji przyrodniczej, uwarunkowań leśnych zbiorowisk roślinnych [...], opisu położenia opiniowanych działek względem innych form ochrony przyrody w sąsiedztwie oraz oceny przedmiotowych działek pod kątem utrzymania ich charakteru jako konieczność zachowania w ich niezmiennej postaci. W dniu [...] r. do organu I instancji zostało przekazane pismo Wójta Gminy B. z dnia [...] r., w którym wskazał, iż pozbawienie charakteru ochronnego lasów objętych przedmiotowym wnioskiem nie spowoduje negatywnych skutków dla środowiska, gdyż lasy te nie wykazują nadzwyczajnych funkcji przyrodniczych w stosunku do innych terenów leśnych, zaś ich powierzchnia w skali Gminy B. jest niewielka. Organ I instancji w celu ustosunkowania się stron do zebranych w sprawie materiałów przeprowadził w dniu [...] r. rozprawę administracyjną, w której wzięła udział Strona i Stowarzyszenie, przy udziale biegłego. Stronie i Stowarzyszeniu umożliwiono zapoznanie się z aktami postępowania oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszenie żądań, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] pozbawił charakteru ochronnego lasu, objętego powyższym wnioskiem, wskazując jednocześnie, iż przedmiotowy las posiada status lasu ochronnego na mocy art. 11 ust 2 pkt. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ze względu na położenie w odległości do 10 km od granicy administracyjnej miasta B.– miasta liczącego ponad 50 tyś. mieszkańców, a nie ze względu na przesłanki z art. 15 pkt 1-6 lit. c ustawy o lasach, a więc lasy które: 1) chronią glebę przed zmywaniem lub wyjałowieniem, powstrzymują usuwanie się ziemi, obrywanie się skał lub lawin; 2) chronią zasoby wód powierzchniowych i podziemnych, regulują stosunki hydrologiczne w zlewni oraz na obszarach wododziałów; 3) ograniczają powstawanie lub rozprzestrzenianie się lotnych piasków; 4) są trwale uszkodzone na skutek działalności przemysłu; 5) stanowią drzewostany nasienne lub ostoje zwierząt i stanowiska roślin podlegających ochronie gatunkowej 6) mają szczególne znaczenie przyrodniczo-naukowe lub dla obronności i bezpieczeństwa Państwa; Ponadto organ I instancji powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, gdzie przesłanką zniesienia ochronności lasu jest ustanie przyczyny ustanawiającej funkcję ochronną lasu. W trakcie postępowania nie ustalono, aby lasy objęte wnioskiem pełniły szczególną funkcję i wymagały z tego powodu szczególnej ochrony, w szczególności iż ochroną objęte są grunty leśne na obszarze całej Gminy B. Wskazano również iż w sprawie nie uległa zmianie przesłanka powstania ochronności, jaką była odległość lasu od granicy administracyjnej B., zważono jednak zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególny sposób ustanowienie ochronności lasów będących przedmiotem postępowania, prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. dla obszaru w rejonie [...] w B. z [...] r. oraz przede wszystkim stanowisko wyrażone w opinii Rady Gminy B. z dnia [...] r. i piśmie Wójta Gminy B. z [...] r. Wskazano także, iż podstawą ustanowienia ochronności lasów nie były kwestie związane bezpośrednio ze szczególną, przyrodniczą rolą lasów, charakterystyczną dla konkretnego terenu objętego postępowaniem, lecz generalna zasada odległości lasu od granicy administracyjnej miasta o liczbie mieszkańców, przekraczającej 50 tyś. W związku z przywołanym przez Organ I instancji argumentami, pozbawiono charakteru ochronnego lasu objętego wnioskiem. Odwołanie od powyższej decyzji, w terminie ustawowym, wniosło Stowarzyszenie "A" z siedzibą w B., powołując się na naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj: 1. Art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w związku z art. 6 k.p.a., w związku z art. 7 in principio k.p.a., poprzez wydanie decyzji sprzecznej z zasadą legalizmu i zasadą praworządności, a także zaprzeczającej tzw. zasadzie aktualności 2. Art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, poprzez bezzasadne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki prawne pozbawienia lasu charakteru ochronnego, a także że ustanie przesłanek ustanowienia ochronności nie jest warunkiem koniecznym pozbawienia lasu charakteru ochronnego 3. Art. 15 pkt 1-7 ustawy o lasach, poprzez bezzasadne stwierdzenie że wskazane przepisy na etapie zniesienia ochronności nie mogą mieć kluczowego znaczenia dla ustalenia podstawy ochronności lasów, skoro to nie one stanowiły podstawy ustanowienia ochronności 4. § 1 pkt 1-8 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1992 r., poprzez pominięcie tych regulacji, obejmujących przepisy uszczegóławiające podstawy zniesienia ochronności lasów 5. art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie iż opinia biegłego sporządzona na potrzeby postępowania, dotycząca w szczególności oceny przyrodniczych aspektów ochronności, mimo że dotyczy okoliczności istotnych dla sprawy, jest jasna, merytoryczna, konkretna i wyczerpująca – nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy 6. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy materialnej i jej gwarancji, brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a także wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji 7. art. 80 k.p.a., poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonych dowodów 8. art. 7 in fine k.p.a., poprzez naruszenie zasady uwzględnienia interesu publicznego, słusznego interesu obywateli oraz gwarancji tej zasady, w tym przekroczenie granic uznania administracyjnego 9. art. 8 § 1 k.p.a. – poprzez naruszenie zasady zaufania do organów państwa oraz gwarancji tej zasady. `Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy lub przekazanie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją nr [...] z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że zamiar zabudowy działek nie stanowi uzasadnienia dla pozbawienia lasu charakteru ochronnego, tym bardziej jeśli las stanowi fragment większego, cennego przyrodniczo i krajobrazowo kompleksu leśnego, a także gdy nie ustała żadna z przyczyn ustanawiająca funkcję ochronną lasu. Kolegium podnosi, że pozbawienie charakteru ochronnego lasu może mieć miejsce jedynie w sytuacji gdy las utracił charakter ze względu na który został ustanowiony jako ochronny, np. wskutek wiatrołomów, osiedlenia się i zniszczenia drzewostanów przez kornika drukarz, chorób drzew, przy czym należy fakt ten wskazać w sposób niebudzący wątpliwości. Kolegium wskazało, iż Starosta [...] przedwcześnie podął decyzję o pozbawieniu charakteru ochronnego wnioskowanego lasu. Kolegium podniosło, iż organ I instancji nie uzasadnił jakie ewentualne skutki społeczne, przyrodnicze i ekonomiczne wywoła decyzja pozbawiająca las charakteru ochronnego, a także iż nie wykazano czy celowe jest pozbawienie lasu charakteru ochronnego. Podważono również kwestionowane rozstrzygnięcie w zakresie w jakim powołano się w nim na art. 15 ustawy o lasach i określenie przesłanek z tego przepisu jako warunku sine qua non pozbawienia lasu charakteru ochronnego. Wskazano również, iż opinia biegłego nie mogła stanowić podstawy decydującej o zniesieniu ochronności lasu, ze względu na fakt iż rozpatruje ona działki objęte wnioskiem pod kątem siedlisk bezkręgowców tam występujących, natomiast uznano, że przedmiotowy las został uznany za ochronny z mocy prawa, ze względu na położenie względem granic administracyjnych miast. Od powyższej decyzji Kolegium, sprzeciw w terminie ustawowym, wniosło Stowarzyszenie "A" w B., podnosząc naruszenie art. 138 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, pomimo tego, że wszystkie istotne zagadnienia niezbędne do rozstrzygnięcia zostały już wyjaśnione, co według Stowarzyszenia, Organ sam w treści uzasadnienia potwierdza, ponadto naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przekazanie sprawy bez wystarczającego wskazania jakie okoliczności Organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednocześnie Stowarzyszenie wniosło o uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odpowiedzi na powyższy sprzeciw, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej powołuje się na okoliczność, iż Organ I instancji nie dokonał pełnej analizy materiału dowodowego i nie wykazał w sposób nie budzących wątpliwości, że zachodzą okoliczności do pozbawienia charakteru ochronnego lasu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sprzeciw jest uzasadniony. W niniejszej sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Na podstawie powyższego przepisu organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie, co ma istotne znaczenie dla wykładani art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza postanowień ww. przepisów procesowych prowadzi do wniosku, że uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. zostały ograniczone tylko do tych przypadków, w których organ ten korzystając ze środków wskazanych w art. 136 § 1 k.p.a. nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W kwestii owego zakresu, jak należy przyjąć, chodzi o ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, a ściślej rzecz ujmując faktów, które dla sprawy mają charakter prawotwórczych. Odpowiedź na pytanie, czy w przedmiotowej sprawie pojawiły się takie istotne okoliczności, niewyjaśnione przez organ I instancji i czy organ odwoławczy nie mógł ich wyjaśnić we własnym zakresie wymaga w pierwszym rzędzie, prześledzenia podstawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji. Podstawą taką, co należy wyjaśnić, nie jest przepis prawa, ale norma prawna zrekonstruowana w oparciu o treść przepisów znajdujących w sprawie zastosowanie. Zatem w pierwszym rzędzie właściwy do załatwienia sprawy organ administracji powinien dokonać ustalenia takiej normy (norm), a zwłaszcza jej hipotezy i dyspozycji. To z hipotezy będzie wynikało jakie (które) okoliczności są dla sprawy istotne (mają znamiona faktów prawotwórczych). Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji dokonał on takiego zabiegu, aczkolwiek wyraźnie zastosowanej normy (norm) nie wyeksponował. Z treści uzasadnienia można jednak wywnioskować jakie są istotne okoliczności sprawy i w tym zakresie przeprowadził stosowne i pełne postępowanie wyjaśniające. Natomiast organ II instancji, jak się wydaje, przyjął, iż norma ma inną treść, a tym samym inne są też istotne okoliczności sprawy. Powinien oczywiście dać temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, bowiem jego obowiązkiem było, w myśl art. 138 § 2 k.p.a., wskazanie okoliczności (istotne, skoro konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy powinien mieć istotnych wpływ na jej rozstrzygnięcie) jakie powinien wziąć pod uwagę organ I instancji rozpoznając sprawę ponownie. Tego nie uczynił, stąd uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. uznać trzeba za sprzeczne z prawem. Kasacyjne działanie organu odwoławczego, który zgodnie z zasadą dwuinstancyjności powinien rozpatrywać sprawę merytorycznie, trzeba traktować jako wyjątkowo i możliwe jedynie w przypadkach, w których w sposób niewątpliwy zachodzą przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. z dodatkowym ograniczeniem, wynikającym z art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a.. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. można bowiem wydobyć w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 k.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być tego rodzaju, że organ odwoławczy usunie je przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo przez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". (wyr. NSA z 10.4.1997 r. SA/Po 1237/96, POP 1998, Nr 3, poz. 92, oraz w wyr. NSA z 5.2.2008 r. (II OSK 860/07). Na marginesie, nie wnikając w szersze merytoryczne rozważania, Kolegium nie mogło wskazać okoliczności, które powinny zostać w dalszym postępowaniu wyjaśnione, bowiem stan faktyczny sprawy w takim zakresie, w jakim jest to konieczne do merytorycznego jej rozpoznania, został ustalony. Pozostaje tylko dokonać oceny prawnej i podjąć rozstrzygnięcie, przed czym organ odwoławczy się uchylił. Jak wynika z powyższych rozważań Sąd przychyla się do zarzutów podnoszonych w skardze. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z ustaleń poczynionych wyżej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając uchybienia regułom procedury administracyjnej określonym w art. 138 § 2 k.p.a., uwzględnił sprzeciw na podstawie art. 64 e w zw. z art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) i uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.