II OSK 2720/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego P.Z. po rozpoznaniu w dniu 8 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych B. M. i J. M. oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1547/16 w sprawie ze skargi B. G. i J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2016 r., znak: ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne, 2. oddala wniosek B. G. i J. G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1547/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. G. i J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2016 r. znak: ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 kwietnia 2016 r. ..., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania B. i J. M., od decyzji Wojewody O. z dnia 29 stycznia 2016 r., ..., stwierdzającej, na wniosek B. i J. G., nieważność decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 20 lipca 2015 r., nr ..., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej p.p. M. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego wolnostojącego z garażem wbudowanym oraz usługami przy ul. L. w O. na działce nr ew. ... km.... – uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Sąd uwzględnił to, że postępowanie w sprawie toczyło się w trybie nieważnościowym. W postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie obejmuje wyłącznie kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto Sąd podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym, tak jak w postępowaniu zwykłym, organ powinien wydać rozstrzygnięcie z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wymienionych w art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma obowiązek rozpoznać wszystkie istotne okoliczności i zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego. Po analizie zaskarżonej decyzji Sąd wskazał, że organ odwoławczy naruszył ww. zasady, pomimo że w znacznej części Sąd podzielił przedstawioną argumentację, a w szczególności stanowisko co do braku rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego przez nieznaczną zmianę szerokości elewacji frontowej, powierzchni biologicznie czynnej (powierzchnia biologicznie czynna jest mniejsza o ok. 5%, a długość elewacji frontowej mniejsza od wymaganej o 45 cm). Zasadnie również, w ocenie Sądu, wskazał organ odwoławczy, że samo błędne powołanie się w weryfikowanej decyzji na decyzję z dnia 25 października 2012 r. o warunkach zabudowy, która już nie funkcjonowała w obrocie prawnym, nie mogło być uznane za rażące naruszenie prawa, skoro w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego (24 czerwca 2015 r.) inwestorzy legitymowali się decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia 7 stycznia 2014 r. o warunkach zabudowy, zmienioną decyzją SKO w O. z dnia 2 czerwca 2014 r. Niemniej WSA stwierdził, że uszło uwadze organu odwoławczego, iż obie wyżej wymienione decyzje o warunkach zabudowy (pierwotna i zmieniająca) dotyczyły wyłącznie lokalizacji na terenie inwestycyjnym budynku mieszkalnego z wbudowanym garażem, a nie budynku jednorodzinnego z wbudowanym garażem oraz usługami (auto – kosmetyki – czyszczenia mycia tapicerki i mycia ręcznego samochodów), jak wynika z treści weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego uprawnienia kontrolne organu architektoniczno-budowlanego, obejmują sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Negatywny wynik takich ustaleń oraz nieusunięcie wskazanych nieprawidłowości przez inwestora, wyklucza możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ nie może udzielić pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie spełni wszystkich prawem przewidzianych wymagań. Projekt budowlany musi być zatem bezwzględnie zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to akty określą przeznaczenie działki, sposób zagospodarowania i warunki jej zabudowy (por. wyrok NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1094/11, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2581/11, orzeczenia.nsa. gov.pl). Zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p. postanowienia decyzji o warunkach zabudowy wiążą nie tylko organ, który ją wydał, ale także organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie organu zatwierdzającego projekt i wydającego pozwolenie na budowę postanowieniami planu lub decyzją o warunkach zabudowy oznacza, że organ ten nie może kształtować warunków inwestycji odmiennie od ustalonych w decyzji. Organ ten jest związany przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia tego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że kwestia powyższa, choć kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, została całkowicie pominięta przez organ odwoławczy, pomimo iż powinna być poddana ocenie w aspekcie rażącego – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego – naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Wobec naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga podlegała uwzględnieniu. Końcowo Sąd zauważył, że decyzją z dnia 21 września 2015 r. Prezydent Miasta O. (...) uchylił, we wznowionym postępowaniu, decyzję z dnia 20 lipca 2015 r. Wprawdzie w aktach brak informacji, co do ostateczności tej decyzji, niemniej nawet ostateczne usunięcie z obrotu prawnego ww. decyzji nie stanowiłoby przeszkody do stwierdzenia jej nieważności. Przypomnieć bowiem trzeba, iż skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc) – od chwili jej wydania, tak, jakby nigdy nie powstała. Uchylenie natomiast aktu prawnego oznacza jego wyeliminowanie od daty uchylenia – ze skutkiem ex nunc. Do tego czasu akt prawny pozostaje natomiast w obrocie i wywołuje skutki prawne. W sytuacji uprzedniego uchylenia aktu administracyjnego brak jest bezprzedmiotowości postępowania nieważnościowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Uchylona decyzja nadal może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie, a tylko w trybie stwierdzenia nieważności możliwa jest całkowita eliminacja decyzji z obrotu – w szerszym zakresie, niż w przypadku uchylenia aktu (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 407/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). W skardze kasacyjnej B. i J. M. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: – art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę jest niezgodna z uprzednio wydaną decyzją o warunkach zabudowy, – art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 16 kodeksu postępowania administracyjnego przez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, pomimo że przy wydawaniu ww. decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.: naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż rzekome naruszenie prawa materialnego przez organy administracji spowodowały naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrokowi zarzucono, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię polegającą na ustaleniu znaczenia pojęcia "projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego" z pominięciem przepisu art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane zawierającego definicję pojęcia "budynku mieszkalnego jednorodzinnego". Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 3 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2016 r. uchylająca decyzję Wojewody O. z dnia 20 lipca 2015 r. w całości i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 20 lipca 2015 r. zapadła z naruszeniem ww. przepisów, czego konsekwencją było naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uwzględnienie skargi oraz uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2016 r., podczas gdy organ odwoławczy nie naruszył podstawowych zasad postępowania administracyjnego wymienionych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawidłowo przyjął brak rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane przez organ architektoniczno-budowlany. W odpowiedzi na skargi kasacyjne J. M. i B. M. wnieśli o oddalenie skarg kasacyjnych i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty wywiedzione w skargach kasacyjnych naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane nie są zasadne. Według art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane przesłanką wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest stwierdzenie zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Przesłanka zgodności projektu z ustaleniami przyjętymi w rozstrzygnięciu decyzji o warunkach zabudowy wystąpi tylko gdy projekt budowlany odpowiada rozstrzygnięciu co do rodzaju zabudowy, co ma podstawowe znaczenie dla realizacji zasady dobrego sąsiedztwa. Ustalenie zgodności projektu budowlanego wymaga stwierdzenie zgodności z decyzją o warunkach zabudowy co do rodzaju zabudowy. Ustalenie zgodności w tym zakresie przedmiotowym jest podstawowe, skoro ustanowiona w art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane przesłanka "zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy" jest ustanowiona jako przesłanka bezwzględna, która musi być spełniona. Od ustalenia zgodności z decyzją o warunkach zabudowy organ architektoniczno-budowlany odstąpić nie może. Przy ustaleniu znaczenia pojęcia "zgodności" nie ma podstaw do odejścia od wykładni językowej, a zatem zgodny to jednakowy, nieróżniący się. Należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjętym w wyroku z 4 lipca 2018 r., II OSK 1944/16: "Z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. jednoznacznie wynika, że w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lub gdy w przypadku jego braku wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami prawa miejscowego, bądź też decyzji o warunkach zabudowy. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, to te bowiem akty (plan, decyzja) określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niemożliwe jest zatem wydanie zgodnego z prawem pozwolenia na budowę bez uprzedniej oceny projektu budowlanego z punktu widzenia ustaleń powyższych aktów prawnych (planu czy też decyzji o warunkach zabudowy)." Ustanowiona w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane przesłanka stwierdzenia zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jest przesłanką bezwzględnie obowiązującą. Zaniechanie jej ustalenia w sprawie stanowi rażące naruszenie prawa obwarowane sankcją nieważności, której zastosowanie ma podstawy w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwentnie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, właściwy organ obowiązany jest ustalić, czy przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy stwierdzono zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Pominięcie ustalenia zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy w przedmiocie rodzaju zabudowy stanowi o braku ustalenia stanu faktycznego, co oznacza, że nie ustalono, czy w sprawie wystąpiło ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisu prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli w decyzji organ stwierdza, że "wprawdzie naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego w zw. z pkt 2 decyzji z dnia 7 stycznia 2014 r. o warunkach zabudowy, zmienionej decyzją SKO w O. z dnia 2 czerwca 2014 r. jest bezsprzeczne, niemniej skutki uchybień nie są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, bowiem w żaden sposób nie wpływają na sferę praw i obowiązków właścicieli nieruchomości sąsiednich i nie zaburzają miejscowych stosunków przestrzennych", nie daje podstaw do przyjęcia, że jest to naruszenie, które nie wywołuje następstw dla właścicieli sąsiedniej nieruchomości, gdy dotyczy to rodzaju zabudowy. Związanie organu architektoniczno-budowlanego decyzją o warunkach zabudowy nie pozwala na odstąpienie od rodzaju zabudowy określonego w decyzji o warunkach zabudowy. Takie odstąpienie stanowi rażące naruszenie prawa, tym bardziej, że organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest uprawniony do zmiany określonego rodzaju zabudowy przez przyjęcie, że jest to dopuszczalne. Stanowi to wkroczenie we właściwość organu, który ma kompetencje do ustalenia rodzaju zabudowy. W sprawie poza sporem jest, że prawidłowo w zaskarżonym wyroku Sąd ustalił, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie odniósł się do zgodności projektu budowlanego z decyzją z 7 stycznia 2014 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki nr 9/26 co do rodzaju i funkcji zabudowy. Zasadnie zatem Sąd ocenił, że w sprawie zostały naruszone przepisy postępowanie, które to naruszenia dały podstawy do zastosowanie środka prawnego na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, skoro skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Wobec wniesienia odpowiedzi na skargi kasacyjne po terminie, o którym mowa w art. 179 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie orzeczono o obowiązku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. o sygnaturze II FPS 4/12, ONSAiWSA 2013, Nr 3, poz. 17 dostępna również na https://cbois.nsa.gov.pl).