I OSK 407/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1429/10 w sprawie ze skargi Gminy K. na uchwałę Rady Powiatu W. z dnia [...] października 2000 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie zaliczenia do kategorii i ustalenia przebiegu dróg powiatowych oddala skargę kasacyjną Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1429/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzający nieważność uchwały Rady Powiatu W. z dnia [...] października 2000 r. nr [...] w sprawie zaliczenia do kategorii i ustalenia przebiegu dróg powiatowych. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2000 r. Rada Powiatu W. zaliczyła do kategorii dróg powiatowych odcinki dróg przedstawione w załączniku nr 1 do tej uchwały. Gmina K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] października 2000 r. w całości i podnosząc, że uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa z uwagi na § 2 stwierdzający, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu W. wniosła o oddalenie skargi wskazując, że w dniu 30 września 2009 r. została podjęta uchwała uchylająca uchwałę będącą przedmiotem sprawy. Wskazana wyżej uchwała z dnia [...] października 2000 r. została uchylona uchwałą nr [...] Rady Powiatu W. z dnia [...] września 2009 r. w sprawie uchylenia uchwały z zakresu dróg powiatowych, a skarga Wojewody M. na uchwałę Rady Powiatu W. z dnia [...] września 2009 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2010 r. w sprawie VII SA/Wa 481/10. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1030/09, zawiesił postępowanie sądowe w sprawie ze skargi Gminy K. na uchwałę Rady Powiatu W. z dnia [...] października 2000 r., znak [...], w sprawie zaliczenia do kategorii i ustalenia przebiegu dróg powiatowych. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OZ 514/10, uchylił wskazane wyżej postanowienie, stwierdzając, że nie istnieją podstawy do zawieszenia postępowania sądowego, gdyż rozstrzygnięcie sprawy w sprawie ze skargi na uchwałę z dnia [...] września 2009 r. nie ma znaczenia prejudycjalnego dla sprawy dotyczącej skargi na uchwałę dnia [...] października 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym postanowieniu wskazał, że od momentu, gdy uchwała z dnia [...] października 2000 r. weszła do obrotu prawnego, do chwili jej uchylenia przez kolejną uchwałę, funkcjonowała ona w obrocie prawnym i wywołała określone skutki prawne. Uchylenie zatem uchwały przez radę powiatu powoduje jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Oznacza to, że zaskarżona do sądu uchwała z dnia [...] października 2000 r., może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Fakt zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały z dnia [...] września 2009 r., niezależnie od wyniku rozstrzygnięcia, nie ma znaczenia prejudycjalnego dla oceny legalności uchwały z dnia [...] października 2000 r. Wyrokiem z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1429/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając nieważność uchwały Rady Powiatu W. z dnia [...] października 2000 r. wskazał, że ustalenie zawarte w jej § 3 o tym, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia jest sprzeczne z prawem. Zgodnie zaś z art. 79 ust 1 ustawy o samorządzie powiatowym uchwała rady powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Sąd wskazał, że uchwała Rady Powiatu w sprawie zaliczenia dróg do kategorii i ustalenia ich przebiegu jest aktem prawa miejscowego, zaś zgodnie z art. 43 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. nr 91 poz. 578), akty prawa miejscowego z wyjątkiem przepisów porządkowych ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zatem – w myśl wskazanego art. 43 ust. 3 powołanej wyżej ustawy – to dzień wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego jest dniem ogłoszenia aktu prawa miejscowego. Natomiast, stosownie do brzmienia art. 43 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, akt prawa miejscowego wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że ustawa lub przepis powiatowy stanowi inaczej. Wobec tego Sąd stwierdził, że ustalenie zawarte w § 3 Rady Powiatu W. z dnia [...] października 2000 r. o tym, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia, jest sprzeczne z prawem. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, iż obowiązywanie prawa niepublikowanego, czy też obowiązywanie prawa z datą poprzedzającą publikację, godzi w zasadę lojalności wobec obywateli, zasadę jawności prawa oraz zasadę zaufania do prawa i pewności prawa. Sąd zaznaczył, że uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego w przypadku stwierdzenia nieważności powoduje, że wyrok stwierdzający nieważność wywiera skutek prawny z mocą ex tunc, a więc od daty podjęcia uchwały . Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła Rada Powiatu W., wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania – na podstawie art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. UI. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 161 pkt 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na rozpatrzeniu skargi Gminy K. w sytuacji, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stwierdzenie nieważności nastąpiło wobec aktu, który w chwili orzekania nie istniał w obrocie prawnym. Uchwała ta została bowiem wcześniej wyeliminowana z obrotu prawnego – uchwałą z dnia z dnia [...] września 2009 r., Nr [...]. Wobec tego – zdaniem autora skargi kasacyjnej – w dniu orzekania przez sąd wojewódzki nie istniał przedmiot orzekania. W związku z tym Sąd powinien umorzyć postępowanie. Podniesiono, że jeżeli jednak Sąd uznał, że należy rozpoznać zarzuty skargi, to powinien najpierw spowodować, aby uchwała wcześniej uchylona znalazła się w obrocie prawnym. Do tego zaś koniecznym było wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały Rady Powiatu W. z dnia [...] września 2009 r., która uchyliła uchwałę Rady Powiatu W. z dnia [...] października 2000 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina K. wniosła o jej oddalenie w całości i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji. Podkreślono, że uchylenie uchwały oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), co oznacza , że zaskarżona uchwała z dnia 31 października 2000 r. może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Gmina K. wskazała, że w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego na uchwałę Rady Powiatu W. z dnia [...] października 2000 r. wyraźnie stwierdziła, że jej interes prawny dotyczy tego właśnie okresu i wnosiła, aby Sąd rozstrzygnął o jej nieważności ze skutkiem ex tunc. Dlatego też – w ocenie Gminy – uchylenie uchwały z dnia [...] października 2000 r. nie czyni zbędnym wydania wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 powołanej ustawy rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie "art. 161 pkt 3" powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z konstrukcji tego przepisu oraz z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, że skarżącemu kasacyjnie chodziło o art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w takim tez zakresie zostanie rozpoznana niniejsza skarga kasacyjna. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że takie uchybienie skargi kasacyjnej w powołaniu przepisu nie czyni niemożliwym jej rozpoznanie. Przepis art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy stanowi, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów prawa, gdyż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania. Zauważyć bowiem należy, że uchylenie aktu administracyjnego oznacza wyeliminowanie go z obrotu prawnego od daty uchylenia, czyli ze skutkiem ex nunc, co zasadnie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Oznacza to, że do tego czasu akt taki istnieje w obrocie prawnym. Należy przy tym mieć na uwadze, że uchwała Rady Powiatu jest aktem prawa miejscowego – na co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji – zatem podlega ona ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie zaś z art. 43 ust. 1 i 3 powołanej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, dniem ogłoszenia aktu prawa miejscowego jest dzień wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego. Zgodnie zaś z art. 43 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, akt prawa miejscowego wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że ustawa lub przepis powiatowy stanowi inaczej. W niniejszej sprawie oznacza to, że uchwała Rady Powiatu W. z dnia [...] października 2000 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii i ustalenia ich przebiegu, do dnia wejścia w życie uchwały Rady Powiatu W. z dnia [...] września 2009 r., która uchyliła tę uchwałę (z dnia [...] października 2000 r.), funkcjonowała w porządku prawnym, co oznacza, że wywoływała skutki prawne. Tak więc uchwała z dnia [...] października 2000 r., mogła być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OZ 514/10, wydanym w niniejszej sprawie. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji merytorycznie rozpoznał skargę, nie zachodziła bowiem podstawa do umorzenia postępowania określona w art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym chybione są twierdzenia skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność aktu, który w chwili orzekania nie istniał w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności dotyczy bowiem okresu, gdy akt ten istniał w obrocie prawnym, a orzeczenie stwierdzające nieważność ma ten skutek, że eliminuje dany akt od samego początku, tak, jakby nigdy nie powstał (skutek ex tunc). Wobec tego uznać należy, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 161 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z czym zarzut skargi kasacyjnej w tym przedmiocie jest nieusprawiedliwiony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.