III SA/Kr 727/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Bociąga (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2019 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 maja 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] 2019 r. znak [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Z. S. w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym ojcem M. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. -Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b powołanej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia; 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W dniu 13.02.2019 r. Z. S. zwróciła się z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad ojcem M. K., który orzeczeniem z dnia 23.04.2015 r. został zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności na stałe ze wskazaniem, iż nie dało się ustalić daty powstania niepełnosprawności, natomiast orzeczony znaczny stopień datuje się od marca 2015 r. Z oświadczenia złożonego w dniu 13.02.2019 r. wynika, że wnioskodawczyni nie wykonuje żadnej pracy zarobkowej, nie prowadzi działalności gospodarczej, jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy od stycznia 2019 r., nie posiada prawa do świadczeń emerytalno-rentowych, nie pobiera także zasiłku stałego ani zasiłku dla opiekuna. W wyniku przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że M. K. - ojciec wnioskodawcy jest żonaty i zamieszkuje wraz z żoną. Jest osobą w podeszłym wieku, niezdolną do samodzielnej egzystencji, niepełnosprawną i wymagającą opieki. Z. S. odwiedza ojca kilka razy w tygodniu, a opieka polega na: robieniu zakupów, wizytach u lekarza, pomocy w utrzymaniu higieny osobistej, wykupowaniu lekarstw, sprzątaniu mieszkania, praniu odzieży. Pracownik socjalny potwierdził fakt sprawowania opieki przez stronę nad swoim ojcem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r, sygn. akt K 38/13. W stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. W stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, dokonując oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęto z pominięciem daty wystąpienia niepełnosprawności M. K. Pomimo tego, zdaniem Kolegium w realiach niniejszej sprawy skarżąca nie wykazała spełnienia wszystkich przesłanek uprawniających do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Przede wszystkim nie można przyjąć, aby w rozpoznawanej sprawie zachodził bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Jak wynika z treści sporządzonego wywiadu środowiskowego, skarżąca odwiedza rodziców kilka razy w tygodniu. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż nie sprawuje ona opieki nad ojcem o charakterze stałym i długotrwałym. Zatem brak jest związku, pomiędzy niepodejmowaniem przez ww. zatrudnienia, a opieką nad osobą niepełnosprawną. Ustalony w toku postępowania zakres sprawowanej opieki nie pozwala na przyjęcie, iż spełnia ona wymagania postawione przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy podkreślić, że ustanowione zostały dwa domniemania, a mianowicie, że pomoc m.in. przez inną osobę zobowiązaną do alimentacji dla niepełnosprawnego określonego w art. 17 ustawy jest z założenia opieką stałą i długotrwałą oraz, że osoba sprawująca długotrwałą opiekę lub niosąca długotrwałą pomoc niepełnosprawnemu już przez tę niepełnosprawność jest w życiowej sytuacji zmuszającej do rezygnacji z pracy zarobkowej, mimo istniejących na rynku pracy miejsc pracy i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia. Wymaga podkreślenia, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić (zaprzestając wykonywania pracy lub jej nie podejmując), gdyż musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim stopniu, który uniemożliwia jej zadbanie o własne potrzeby. Fakt, że ustawodawca w powołanym art. 17 ust. 1 ustawy nie poprzestał na uwarunkowaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie od tego, czy osoba wymagająca opieki legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, ale również od konieczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna w celu sprawowania opieki, jest zrozumiały z tego względu, iż sytuacja zdrowotna osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności jest różna. Tak więc w grupie tej są osoby, które z uwagi na stan zdrowia wymagają stałej, czy też natychmiastowej pomocy opiekuna, który musi wykonywać pilne, niecierpiące zwłoki czynności, a są też osoby, które nie potrzebują stałej opieki, ale będąc niezdolne do całodobowej samodzielnej egzystencji są w stanie samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie umożliwiając opiekunom zarobkowanie. W przypadku tych osób czynności związane z opieką mogą być wykonywane po zakończeniu pracy przez opiekuna. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, a niepodejmowaniem przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo pracy w gospodarstwie rolnym. Z normy art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 13 maja 2015 r, sygn. akt l OSK 2820/13, z dnia 5 czerwca 2012 r, sygn. akt l OSK 2454/11, O ile nie budzi wątpliwości organu odwoławczego fakt, iż H. K. (matka skarżącej) jest osobą niepełnosprawną (co znajduje potwierdzenie w znajdującym się w aktach sprawy orzeczeniu lekarza rzeczoznawcy KRUS z dnia 11 czerwca 2010 r.) o tyle nie można przyjąć iż sytuacja zdrowotna ojca zmusiła Z. S. do rezygnacji z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej. W związku z powyższym należy przyjąć, iż nastąpiła w niniejszej sprawie kluczowa przesłanka negatywna do przyznania świadczenia. O braku związku przyczynowo-skutkowego świadczy również fakt, iż skarżąca zwróciła się z wnioskiem o przyznanie świadczenia dopiero z upływem 4 lat od daty wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności ojca, a z oświadczenia złożonego przez stronę dnia 13 lutego 2019 r. wynika, iż Z. S. zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym dopiero 1 lutego 2019 r. (również 4 lata po orzeczeniu niepełnosprawności ojca). O pewnej dyspozycyjności zawodowej skarżącej może świadczyć również treść wniesionej skargi, gdzie skarżąca wskazuje iż ,,Podkreślić przy tym chciałam, że nikt nie będzie chciał zatrudnić osoby, która nagle musiałaby pracować na część etatu, aby doglądać Ojca." Z powyższą decyzją Kolegium nie zgodziła się Z. S. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze Z. S. zarzuciła naruszenie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez wykładnię polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że w sprawie nie nastąpił związek przyczynowo skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad osoba niepełnosprawną. Zaskarżonej decyzji zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, tj art. 77 §1 w zw. z art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.) bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej pod kątem jego słuszności bądź też celowości. Sąd administracyjny nie rozpatruje również sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyganie sprawy przez sąd następuje ponadto bez związania go zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze tak zakreślone ramy kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] 2019 r. znak [...] o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. Należy wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń opiekuńczych przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, których celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej. W odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych świadczenie pielęgnacyjne, jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest jednak kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym (a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, która się opiekują) zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Instytucję świadczenia pielęgnacyjnego reguluje art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdzie szczegółowo określono przesłanki, od spełniania których zależne jest pozytywne rozpatrzenia wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego choć w niewielkim stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną (przesłanki pozytywne). Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Wskazany przepis jednocześnie bezpośrednio wskazuje przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 cyt. ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Katalog przesłanek negatywnych przyznania świadczenia zawarty został natomiast w art. 17 ust. 5 cyt. ustawy zgodnie z którym, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury. 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Powyższe rozróżnienie - na przesłanki pozytywne i negatywne ma znaczenie dla wyjaśnienia stanu przedmiotowej sprawy zważywszy, że organ odmówił skarżącej przyznania świadczenia stwierdzając wystąpienie w sprawie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. W skardze podniesiono zarzut dotyczący naruszenia przez organ art. 17 ust. 1 cyt. ustawy, analizując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd zobligowany jest odnieść się w dalszym rozważaniach do ogółu poczynionych przez Kolegium ustaleń, to jest zarówno w zakresie dotyczącym spełnienia przez skarżącego przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia, jak i wystąpienia przesłanki negatywnej, a priori wykluczającej możliwość uwzględniania wniosku skarżącego. W przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowane, że skarżąca mieści się w kręgu podmiotów wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy i sprawuje opiekę nad ojcem posiadającym orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając jednak na uwadze zebrany w spawie materiał dowodowy nie budzi wątpliwości Sądu, że organy nie ustaliły dostatecznie prawidłowo stanu faktycznego. Nie zgromadziły materiału, z którego jednoznacznie wynika, że skarżąca nie świadczy na tyle opieki nad ojcem że nie musi zrezygnować z podjęcia zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Brak jest faktycznie ustalenia rozmiaru i zakresu jej opieki, którą co jest niesporne sprawuje. Z niepełnego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca sprawuje opiekę nad ojcem w postaci opieki lekarskiej (w sensie towarzyszenia ojcu w wizytach lekarskich), załatwianiu spraw urzędowych, w zakupach, utrzymywaniu czystości w mieszkaniu i higienie osobistej, dawkowaniu leków. Ojciec skarżącej mieszka w innej miejscowości z żoną. Brak natomiast jest informacji o częstotliwości w tygodniu i długości dziennej opieki , a także czy jeszcze ktoś z rodzicami mieszka, czy mają inne dzieci, innych domowników. Zdaniem sądu decyzja organu nie poddają się kontroli albowiem poza tymi brakami faktycznie nie ustalono również sytuacji rodzinnej skarżącej, a więc z kim mieszka, czy ma dzieci, jeżeli tak to w jakim wieku oraz dlaczego zrezygnowała z rolnictwa. Nie ustalone również czy jest właścicielką gospodarstwa rolnego ew. jego wielkości. Z powyższych względów nie można odnieść się do zarzutów skarżącej, trudno ocenić, czy skarżąca z uwagi na zakres i rozmiar opieki (w istocie nie ustalony) jaką sprawuje nad ojcem, rzeczywiście może podjąć zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, jak uważają organy, czy też nie jak twierdzi skarżąca. Nie ustalono czy skarżący jest jedyną osobą, która może zapewnić opiekę swojemu ojcu. Jak wskazano wyżej, zaskarżone rozstrzygnięcie oparto na nie w pełni zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który nie pozwolił na ustalenie istotnych okoliczności sprawy, to jest zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącą opieki nad ojcem. Podjętego przez organ rozstrzygnięcie, w ocenie Sądu jest przedwczesne. Należy przeprowadzić wywiad środowiskowy który powinien zawierać istotne wymagane przez prawo dane obrazujące szczegółowo sytuacje osób zainteresowanych w sprawie. Organy zobowiązane będą ponadto do uwzględnienia powyższego stanowiska Sądu, w tym do pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznał za niezgodną z Konstytucją RP. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.