II OSK 645/20

Dnia 14 lipca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 562/19 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 8 października 2019 r., II SA/Bd 562/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Bydgoszczy oddalił skargę K. Z. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie (Szef Urzędu) z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, K. Z. złożyła wniosek o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych w świetle przepisów ustawy z 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. 2018, poz. 690, Udoa). Wnioskodawczyni przedstawiła decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej z [...] maja 2018 r. w której stwierdzono, że nie była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa, oraz że w archiwach Instytutu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa, co oznacza, że w przypadku wnioskodawczyni nie zachodzą przesłanki negatywne co do przyznania przedmiotowego statusu. Powyższa decyzja Prezesa IPN nie potwierdziła również, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki określone w art. 2 i 3 Udoa. Dalej wskazano, że wnioskodawczyni powoływała się na swój udział w organizowaniu niezależnego harcerstwa w [...] w latach 1983-1985, na swoją przynależność do niezależnego Duszpasterstwa w [...] przy kościele [...] i udział w harcerskich mszach świętych, na swój udział w spotkaniach dla młodzieży opozycyjnej szkół średnich w [...] w ramach Duszpasterstwa Akademickiego. Wnioskodawczyni podniosła również to, że z powodu przynależności do niezależnego harcerstwa i noszenia na ubraniu jego symbolu była straszona zwolnieniem z liceum przez nieznaną jej osobę. Do podania K. Z. załączyła kserokopię dokumentu potwierdzającego jej przyjęcie do harcerskiego "[...]" w [...] w dniu [...] kwietnia 1984 r., a także oświadczenie M. F., który potwierdził, że wnioskodawczyni uczestniczyła w działalności niezależnego harcerstwa w [...] w latach 1983-1985. W późniejszym terminie wnioskodawczyni dołączyła swoje dodatkowe wyjaśnienia, szerzej opisujące jej działalność harcerską, potwierdzone podpisami M. F. i H. F. W wyroku przytoczono dalej, że organ zwrócił się również o zaopiniowanie wniosku przez [...] Wojewódzką Radę Konsultacyjną do Spraw Działaczy Opozycji Antykomunistycznej oraz Osób Represjonowanych w [...] (K-PWRK). W dniu [...] października 2018 r. K-PWRK jednogłośnie podjęła uchwałę negatywnie opiniującą wniosek K. Z., z uwagi – jak to wskazano w jej uzasadnieniu – na niespełnienie przez wnioskodawczynię wymogów uzyskania statusu osoby represjonowanej z powodów politycznych bądź działacza opozycji antykomunistycznej. Szef Urzędu decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...], odmówił K. Z. potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Organ w motywach swego rozstrzygnięciu, po przywołaniu treści wniosku i załączonych dokumentów, wskazał, że w zasobie archiwalnym IPN nie odnaleziono dokumentów potwierdzających spełnienie przesłanek z art. 2 lub art. 3 Udoa. K.Z. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powołaną na wstępie decyzją Szef Urzędu, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.) oraz art. 5 w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 Udoa, utrzymał w mocy ww. odmowną decyzję własną wydaną w I instancji. W ocenie organu działalność wnioskodawczyni zasługuje na społeczne uznanie i szacunek, jednak nie spełnia ona przesłanek z art. 2 Udoa, gdyż aktywność w harcerstwie trudno uznać za zagrożoną odpowiedzialnością karną, działalnością na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skargę na powyższą decyzję wniosła K. Z., zarzucając jej naruszenie art. 2 ust. 1 Udoa. W ocenie skarżącej wypełniła ona dyspozycję art. 2 i art. 4 Udoa, co udowodniła wskazując na świadków swojej działalności i oraz poprzez to, że prowadziła co najmniej 12 miesięcy działalność opozycyjną. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżanej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Bydgoszczy oddalił skargę. W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że sama przynależność do organizacji harcerskiej, uczestnictwo w zbiórkach, mszach, szkoleniach czy uroczystościach nie dowodzi, że skarżąca podejmowała działalność, którą uznać można za działalność opozycyjną. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, z których jednoznacznie wynika, że jej udział w harcerstwie i duszpasterstwach wiązał się z prowadzeniem działalności na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka. W ocenie sądu pierwszej instancji samo uczestnictwo w tych organizacjach nie oznacza jednoczesnego prowadzenia aktywnych działań. Zdaniem tegoż sądu skarżącej nie można było uznać także za osobę represjonowaną, o której mowa w art. 3 Udoa. Sąd wskazał również, że w sprawie istotna jest również negatywna opinia K-PWRK, z której wynika niespełnienie przez skarżącą zawartych w ustawie wymogów uzyskania statusu osoby represjonowanej z powodów politycznych bądź działacza opozycji antykomunistycznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła K. Z., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w trybie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa), zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa zaskarżonemu orzeczeniu strona zarzuca: 1. zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 2 ust. 1 Udoa poprzez błędną wykładnię i dokonanie niepoprawnej subsumpcji stanu faktycznego względem jego dyspozycji, a w konsekwencji odmowę potwierdzenia skarżącej K. Z. statusu działacza opozycji antykomunistycznej, mimo spełnienia przez nią wskazanych w ww. przepisie przesłanek; 2. zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., polegające na nieuwzględnieniu przez WSA w Bydgoszczy skargi, mimo że Szef Urzędu w toku postępowania administracyjnego w decyzjach obu instancji bezpodstawnie nie dał wiary dowodom z oświadczenia M. F., oświadczeniu skarżącej podpisanemu przez M. F. i H. F., oświadczeniu podpisanemu przez księdza S. K. i zeznaniom skarżącej, dowolnie i nietrafnie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, bagatelizując jednocześnie działalność K. Z. w opozycji antykomunistycznej polegającą na: - udziale w organizowaniu się na terenie miasta [...] niezależnego harcerstwa (działalność w tzw. "[...]"); - współorganizowaniu spotkań dla młodzieży opozycyjnej szkół średnich w [...] w ramach Duszpasterstwa Akademickiego i kolportażu niezależnych wydawnictw: - organizowaniu działalności opozycyjnej młodzieży szkół średnich i kolportażu ulotek. W związku z powyższym, zgodnie z art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 i art. 203 Ppsa, strona skarżąca kasacyjnie wnosi o: 1. zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez przyznanie skarżącej statusu działacza opozycji antykomunistycznej; 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Działając na podstawie przepisu art. 176 § 2 Ppsa, strona skarżąca kasacyjnie oświadcza, że zrzeka się prawa do rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwijając jej podstawy podkreśla się, że skarżąca prowadziła, w ramach struktur zorganizowanych lub we współpracy z nimi, zagrożoną odpowiedzialnością karną działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce, zgodnie z dyspozycją art. 2 Udoa. Zdaniem skarżącej ryzykowała ona i nie była "gorszą" działaczką opozycji antykomunistycznej niż ci, którzy zajmowali się tymi samymi bądź podobnymi zadaniami, lecz byli skutecznie eksponowani w mediach, zostali ukarani, aresztowani, pobici przez pracowników organów ścigania, bądź wyrzuceni ze szkoły. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera przeto ocenę zarzutów kasacyjnych. A. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie. B. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut nieuwzględnienia przez sąd wojewódzki naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. Z przepisów tych wynika odpowiednio, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, nadto – organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a także – organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przywołując w skardze kasacyjnej raz jeszcze podnoszone przez skarżącą w toku postępowania przed Szefem Urzędu aspekty działalności skarżącej w ramach ZHP oraz Duszpasterstwa Harcerskiego w [...] zarzuca się błędną ocenę zebranego materiału dowodowego w aspekcie nietrafnego przyjęcia przez sąd pierwszej instancji braku spełnienia przez K. Z. przesłanek z art. 2 ust. 1 Udoa. W tym zakresie podnosi się udział skarżącej kasacyjnie w kolportażu niezależnych wydawnictw i ulotek, jako działalności zagrożonej w latach 1983-1985 odpowiedzialnością karną. W konsekwencji wywodzi się, że skarżąca kasacyjnie prowadziła działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce, a ocena WSA w Bydgoszczy jest "zbyt surowa". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko w tym zakresie wyrażone w zaskarżonym wyroku nie jest wadliwe, a zarzuty skargi kasacyjnej w aspekcie niedostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji naruszeń przepisów K.p.a. wyłuszczonych w podstawie kasacyjnej odnośnie naruszenia przepisów postępowania ocenić wypadnie jako nietrafne. C. Z przepisu art. 2 ust. 1 Udoa wynika, że działaczem opozycji antykomunistycznej jest osoba, która w okresie od dnia 1 stycznia 1956 r. do dnia 4 czerwca 1989 r., łącznie przez co najmniej 12 miesięcy prowadziła, w ramach struktur zorganizowanych lub we współpracy z nimi, zagrożoną odpowiedzialnością karną, działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Z przepisów art. 5 ust. 1, 2 i ust. 3 pkt 1 Udoa wynika m. in., że status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych potwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po stwierdzeniu przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, iż osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki, o których mowa w art. 4, status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych potwierdza się na wniosek działacza opozycji antykomunistycznej, a do wniosku, dołącza się m. in. "dowody potwierdzające spełnienie warunków, o których mowa w art. 2 lub art. 3". Z przepisów tych wynika zatem, że postępowanie w sprawie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej wszczyna się co do reguły na wniosek osoby ubiegającej się o ten status i to ta osoba ma dołączyć do wniosku dowody potwierdzające spełnienie oznaczonych przesłanek. D. Podzielić wypadnie ocenę sądu pierwszej instancji, gdy idzie o zaakceptowanie stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, oceniającego działalność skarżącej w legalnych strukturach ZHP, a następnie w nieformalnych organizacjach za budzącą szacunek i uznanie, ale zarazem wywodzącego, że działalność skarżącej nie spełnia przesłanki z art. 2 ust. 1 Udoa, a zarzut kasacyjny błędnej subsumcji tego przepisu w realiach rozpoznawanej sprawy przyjdzie uznać za niezasadny. Słusznie WSA w Bydgoszczy przywołał w uzasadnieniu swego wyroku preambułę Udoa, prawidłowo doszukując się w niej wskazania ustawodawcy, chcącego uhonorować szczególne zasługi tych obywateli, którzy w latach 1956-1989 z narażeniem własnego życia, wolności, majątku lub praw pracowniczych angażowali się w działalność antykomunistyczną zmierzającą do odzyskania suwerenności i niepodległości Ojczyzny lub byli z tych powodów represjonowani. Wymiernym efektem takiego uhonorowania, oprócz uprawnienia do honorowej odznaki jest możliwość uzyskania oznaczonych świadczeń pieniężnych ujętych przepisami cyt. ustawy. Niesporne przy tym jest, co w skardze kasacyjnej w istocie przyznano, że skarżąca kasacyjnie nie była represjonowaną w rozumieniu przepisów Udoa. Sam udział skarżącej w działalności harcerskiej prowadzonej w ramach ZHP (Związku Harcerstwa Polskiego) – organizacji legalnie działającej także w latach 1983-1985, udział w pracach, spotkaniach organizacji katolickich (Duszpasterstwo Harcerskie w [...]) nie może – jak słusznie to ocenił sąd wojewódzki – prowadzić do wniosku a priori, że była to działalność spełniająca przesłanki z art. 2 ust. 1 Udoa, zasadnie podkreślono konieczność oceny indywidualnej działalności danej osoby, nie zaś jakiejś organizacji czy środowiska. Podzielić również wypadnie to stanowisko sądu a quo, w którym zauważono, że skarżąca podnosząc jako formę swej działalności antykomunistycznej w postaci kolportażu niezależnych wydawnictw nie ujawniła ich nazw, ani swego udziału w ich kolportowaniu. W samej skardze kasacyjnej stwierdzono, że po ponad 30 latach skarżąca nie jest w stanie wskazać, jakie to były to wydawnictwa oraz w jakich okolicznościach była nielegalna prasa kolportowana, stwierdzając zarazem bezsporny udział w takiej formie działalności strony skarżącej. Takie tłumaczenie uznać wypadnie za niewiarygodne, a w zestawieniu z treści art. 5 ust. 3 pkt 1 Udoa, nieskuteczne meriti. Rzecz bowiem w tym, że ze źródłowego wniosku, jaki K. Z. przedłożyła, jak i z dołączonych na różnych etapach postępowania administracyjnego w sprawie oświadczeń, osobiście sporządzonego życiorysu, czy uzupełniającego oświadczenia, w żaden sposób nie wynika, aby taką formę działalności skarżąca podejmowała. Skarżąca dołączyła natomiast kopie dokumentów dotyczącej działalności swego ojca. Z tych względów argumentacja skargi kasacyjnej eksponującej potencjalną odpowiedzialność karną w latach 80-tych XX w. za kolportaż nielegalnych wydawnictw nie może wywoływać skutku w stosunku do strony skarżącej kasacyjnie. WSA w Bydgoszczy prawidłowo ocenił zebrane wszechstronnie dowody przez orzekający w sprawie administracyjnej organ, który zasięgnął opinii K-PWRK, ale także wziął pod uwagę, że w zbiorach IPN nie stwierdzono dowodów, na działalność K. Z., która wyczerpywałaby przesłanki z art. 2 ust. 1 Udoa. E. Z powyższych względów zarzuty zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 2 ust. 1 Udoa – jak i przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie mogły zostać uznane jako trafne. F. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.