II SA/Rz 905/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2019 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], Wójt Gminy [...] odmówił przyznania G. M. (dalej: "skarżącej") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem – P. M. Uzasadniając wydaną decyzję organ wskazał, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] z dnia 6 października 1997 r. nr [...], P. M. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, a sama niepełnosprawność powstała u niego w okresie dzieciństwa. Wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem od chwili jego narodzin. Niemniej jak wynika z informacji uzyskanej z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w [...], z dniem 1 października 2017 r. skarżąca uzyskała prawo do świadczenia emerytalnego. Tym samym w opisywanej sprawie zachodzi negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.) – dalej: "u.ś.r.". G. M. wniosła odwołanie od tej decyzji zarzucając wydanie jej z naruszeniem art. 17 ust. 1 i ust. 5 u.ś.r. poprzez pominięcie celów ustawy i norm konstytucyjnych oraz zastosowanie wykładni językowej zamiast wykładni celowościowej i systemowej. Odwołująca się podniosła, że świadczenie emerytalne przyznano jej w wysokości 1012,30 zł, a zatem w kwocie niższej niż świadczenie pielęgnacyjne. W tej sytuacji, pozbawienie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w całości stanowi istotne naruszenie prawa, co potwierdza dodatkowo stanowisko judykatury. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: "Kolegium", "SKO") utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Wójta Gminy [...], podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, kategoryczne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. oznacza, że tylko w sytuacjach ściśle w nim wskazanych prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje. Jedną z takich sytuacji jest fakt ustalenia prawa do świadczenia emerytalnego osobie wnioskującej o przedmiotowe świadczenie. Tym samym w opisywanej sprawie organ I instancji nie miał innej możliwości rozstrzygnięcia, jak wydania decyzji odmownej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, G. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...]. Powtarzając argumentację sformułowaną w odwołaniu skarżąca wskazała, że w sytuacji, gdy od dłuższego czasu sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem, winna otrzymać świadczenie pielęgnacyjne, gdyż jego wysokość jest dla niej korzystniejsza niż wysokość comiesięcznego świadczenia emerytalnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja administracyjna mieszcząca się w zakresie przedmiotowym sprawowanej kontroli z mocy art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 208 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Kontrola ta odbywa się w oparciu o kryterium zgodności z prawem, a to z uwagi na treść art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.). Sąd eliminuje z obrotu prawnego kontrolowane rozstrzygnięcie poprzez stwierdzenie jego nieważności bądź uchylenie z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1, pkt 2 P.p.s.a. Jeśli natomiast nie stwierdzi któregoś z opisanych tam naruszeń, wówczas skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przedmiot skargi to decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] o odmowie przyznania G. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem P. M. W sprawie nie jest sporne, że wymieniony to osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym, nad którym matka sprawuje codzienną opiekę, mieszcząc się co do zasady w katalogu osób uprawnionych do otrzymania dochodzonego świadczenia, określonych w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Nie jest też kwestionowane, że skarżąca od 1 października 2017 r. ma przyznaną emeryturę. Z tej ostatniej okoliczności strony wywodzą jednak odmienne konkluzje. Mianowicie, organy stwierdziły, że fakt ustalenia prawa do emerytury stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a to z uwagi na jednoznaczną treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Skarżąca natomiast nie zanegowała wprawdzie brzmienia powołanego unormowania, jednak podkreśliła, że organy nie powinny ograniczać się do jego literalnej treści, a zastosować wykładnię systemową i celowościową. Zwróciła bowiem uwagę, że uzyskiwane przez nią świadczenie emerytalne w kwocie 1012,30 zł jest zdecydowanie niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Intencją ustawodawcy było zaś – w jej ocenie - to, by uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. W nakreślonym wyżej sporze pomiędzy stronami Sąd przyznaje rację rozpoznającym sprawę organom. W myśl art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jest to zresztą reguła wynikająca już z Konstytucji RP, a mianowicie z art. 7 tego aktu, który nakazuje organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa. Do zasady tej w pełni zastosowały się tak Wójt Gminy [...], jak i SKO, bowiem w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., ustawodawca ustanowił przesłankę przedmiotową negatywną, od której m.in. zależy, czy osoba, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., otrzyma przedmiotowe świadczenie. Skoro więc organy stwierdziły występowanie na gruncie sprawy owej negatywnej przesłanki, to jak najbardziej zasadnie odmówiły stronie przyznania dochodzonego przez nią świadczenia. Jak już podniesiono, zdaniem skarżącej, dokonana przez organy wykładnia literalna jest niewystarczająca, a konieczna jest również wykładnia systemowa i celowościowa, które – w jej przekonaniu – prowadzą do korzystnych dla niej wniosków. Sąd w składzie niniejszym nie zgadza się jednak z tym, że wskazane przez stronę metody wykładni skutkują przyjęciem, że jest ona uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego. Przeciwnie, wzmacniają one wyniki wykładni literalnej, zgodnie z którą świadczenie takie skarżącej się nie należy. Świadczenie pielęgnacyjne ma na celu udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Ma ono zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą tego świadczenia jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną [tak: Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl.: LEX 2015]. Z powyższego płynie wniosek, że założeniem ustawodawcy jest, by osoba posiadająca już jakieś zabezpieczenie materialne w postaci dochodu ze źródeł wskazanych w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. była wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym, zbieg przedmiotowego świadczenia i któregoś z wymienionych w tym przepisie dochodów jest niedopuszczalny. Skoro więc świadczenie pielęgnacyjne stanowi pomoc ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym w sytuacji, gdy na osobie tej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec dziecka, to ustawodawca celowo wyeliminował z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które mają już ustalone prawo do świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., czyli m.in. osoby mające ustalone prawo do emerytury. Osoby te nie pozostają bowiem bez pomocy ze strony państwa z tytułu rezygnacji z pracy w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Stanowisko powyższe zostało szeroko uargumentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 10 lipca 2018 r. (I OSK 134/18). W konkluzji Sąd ten stwierdził, że z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. wiążą się regulacje przyjęte w art. 3 pkt 24 lit. d, art. 24 ust. 7 i art. 62 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, które są konsekwencją przyjętego przez ustawodawcę założenia, że osoba pobierająca emeryturę lub rentę, a także mająca inne źródła dochodu, o których mowa w tych przepisach, nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazuje to na rozwiązania systemowe i określony, przyjęty przez ustawodawcę model przyznawania świadczeń rodzinnych. NSA w powołanym orzeczeniu stwierdził też, że przepisy u.ś.r. nie umożliwiają, przy przyznawaniu świadczeń rodzinnych, dokonywania miarkowania, czy też uwzględniania szczególnej sytuacji finansowej bądź rodzinnej osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną, zakładając, że nie jest możliwy zbieg świadczenia emerytalnego i świadczenia pielęgnacyjnego. Zwrócił też uwagę, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, mającym ustalone prawo do emerytury, nie narusza zasady równości, o której mowa w Konstytucji RP. Cechą bowiem wspólną, relewantną, osób, które w oparciu o przepisy u.ś.r. mają otrzymać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują żadnych dochodów decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Konieczność sprawowania opieki musi wiązać się z utratą uzyskiwanych dochodów. Osoba, której przyznano prawo do emerytury niewątpliwie posiada już dochód. Należy jeszcze zwrócić uwagę na wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r. (I OSK 1831/15), w którym wskazano, że tylko ustawodawca może wprowadzić na podstawie wyraźnej regulacji ustawowej normę, która pozwalałaby wprowadzić "mechanizm wyrównawczy", który wprowadziłby regułę, że świadczenia emerytalne dla osób, które sprawują opiekę m. in. nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności będą uzupełniane do wysokości przewidzianej w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Tymczasem, mechanizmu takiego w obecnie obowiązujących regulacjach brak. Poglądy wyrażone w powołanych wyżej wyrokach NSA Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela. W takiej więc sytuacji, skoro ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a świadczeniem wymienionym w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zależności od tego, które ze świadczeń jest dla strony korzystniejsze, a posiadanie prawa do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyklucza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to rozstrzygnięcia organów są prawidłowe. Zatem wskazywana przez skarżącą wielkość jej emerytury, czy też okoliczności jej przyznania i pobierania są obojętne dla przyjętego przez ustawodawcę wyłączenia z grona osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Z wyżej przytoczonych względów orzeczono o oddaleniu skargi G. M. jako niezasadnej na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wójt Gminy [...] i SKO zastosowały bowiem w sprawie przepisy u.ś.r. w sposób właściwy tj. dokonując ich należytej wykładni.