I OSK 134/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant: asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 485/17 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonym wyrokiem z 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 485/17 oddalił skargę [...] (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy skarżąca spełnia przesłanki do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Skarżąca oczekiwała dokonania innej niż językowa wykładni przepisów art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm., dalej: "u.ś.r."), podnosząc iż ich językowa wykładnia prowadzi do naruszenia zasad zawartych w Konstytucji RP, tj. art. 32, art. 2, art. 30, art. 67, art. 69 i art. 71 ust. 1 oraz w zw. z art. 8 ust. 1 i 2, co rodzi potrzebę odwołania się do ich prokonstytucyjnej wykładni celowościowej. W ocenie Sądu ww. przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, są na tyle jasne, że nie wymagają żadnej wykładni, zgodnie z obowiązującą od wieków w systemie prawa zasadą clara non sunt interpretanda. Sąd I instancji podał, że w niniejszej sprawie nie było kwestią sporną, iż skarżąca ma ustalone prawo do emerytury na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz.U. nr 28, poz. 149 ze zm., dalej: "rozporządzenia RM z 1989 r."). Z uwagi na powyższe ustalenie oraz wobec jednoznacznie sformułowanych przez art. 17 ust. 5 ustawy negatywnych przesłanek Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. okoliczność - ustalone prawo do emerytury - wyklucza przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Analizowany przepis jest sformułowany w sposób niebudzący wątpliwości i co istotne, nie pozostawia organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego. Skarżąca w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie powyższego wyroku oraz rozpoznanie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2017 r., przez jej uwzględnienie w całości. W przypadku uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, wniosła o uchylenie ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Jednocześnie wniosła o zwrot kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: “P.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1, ust. 3 w zw. z ust. 3a i 3b oraz ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zw. z art. 32, art. 2, art. 30, art. 67, art. 69 i art. 71 ust. 1 oraz w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji, przez ich błędną wykładnię ograniczoną tylko do warstwy językowej, a w konsekwencji błędne zastosowanie, z pominięciem celów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz norm konstytucyjnych, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem uwzględnienie norm konstytucyjnych przy wykładni ww. przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych doprowadziłoby do wydania wyroku ustalającego prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości równej różnicy pomiędzy obecnie obowiązującą wysokością świadczenia pielęgnacyjnego oraz wysokością wcześniejszej emerytury otrzymywanej przez skarżącą. Ponadto, w przypadku nieuwzględnienia ww. zarzutu, skarżąca wskazała, że zarzuca naruszenie prawa materialnego, tj. 32, art. 2, art. 30, art. 67, art. 69 i art. 71 ust. 1 oraz w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji, przez ich niezastosowanie oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., przez jego bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, w której Sąd I instancji powinien odmówić zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, jako normy sprzecznej z Konstytucją, a w szczególności z art. 32, art. 2, art. 30, art. 67, art. 69 i art. 71 ust. 1 oraz w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji. W ocenie skarżącej dokonana przez Sąd I instancji wykładnia literalna art. 17 ust. 1 ust. 3 w zw. z ust. 3a i 3b oraz ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest sprzeczna z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi, w szczególności z art. 32 w zw. z art. 18, art. 2, art. 30, art. 67, art. 69 i art. 71 ust. 1 oraz w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczyła argumentację mającą na celu potwierdzenia słuszności jej stanowiska. W piśmie procesowym z 21 czerwca 2018 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej skarżącej oraz uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2017 r., oraz poprzedzającą ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2017 r., nr [...]. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy przez: błędną wykładnię art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r, polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz norm konstytucyjnych wyrażonych w art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez skarżącą wcześniejszej emerytury z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem przyznanej na podstawie RM z 1989 r., stanowi kryterium negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że sam fakt uzyskania i pobierania przez skarżącą wcześniejszej emerytury ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, 2. naruszenie art. 69 Konstytucji w zw. z art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c Konwencji o prawach osób z niepełnosprawnościami sporządzonej w Nowym Jorku 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169), przez ich niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opierając zaskarżone rozstrzygnięcie na stwierdzeniu, że nie przysługuje skarżącej prawo do wnioskowanego świadczenia wobec uprawnienia do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki na dzieckiem z niepełnosprawnością. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wyłącznie naruszenia prawa materialnego i odnoszącą się do podważania dokonanej przez Sąd I instancji interpretacji przepisów z zakresu przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, tj. uznanie, że skarżącej, która ma przyznane prawo do emerytury, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że w niniejszej sprawie skarżąca miała przyznane prawo do wcześniejszej emerytury od 1995 r. na podstawie rozporządzenia RM z 1989 r. Świadczenie to spełnia tę samą funkcję i ma taki sam cel jak obecnie ustanowione w ustawie o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Rozporządzenie RM z 1989 r. przyznawało bowiem prawo do wcześniejszej emerytury matce, która nie mogła lub nie może kontynuować zatrudnienia z powodu stanu zdrowia swojego dziecka - jeżeli spełniała warunki wymienione w tym akcie prawnym (§ 1 ust. 1 rozporządzenia). Wymienione rozporządzenie utraciło moc 1 stycznia 1999 r. w następstwie wejścia w życie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 grudnia 1998 r. (Dz. U. z 2004 r., nr 39, poz. 353). Z tą chwilą osoba zdolna do pracy, lecz nie pozostająca w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji mogła ubiegać się o przyznanie zasiłku stałego na mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414). Ustawa o pomocy społecznej z 1990 r. obowiązywała do 30 kwietnia 2004 r., natomiast regulacja dotycząca rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem znalazła swoje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującym art. 17 u.ś.r., który przewiduje z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne. Przepis art. 17 u.ś.r. ustala generalną zasadę przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Ustawodawca szczegółowo ustanowił w nim tryb i zasady przyznawania świadczenia, a organy obowiązane są do ich przestrzegania. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 3 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w wysokości 1300,00 zł miesięcznie. Kwota świadczenia pielęgnacyjnego podlega corocznej waloryzacji od dnia 1 stycznia (art. 17 ust. 3a u.ś.r.). Wedle art. 17 ust. 3b u.ś.r. waloryzacja polega na zwiększeniu kwoty świadczenia pielęgnacyjnego o wskaźnik waloryzacji. Wskaźnikiem waloryzacji jest procentowy wzrost minimalnego wynagrodzenia za pracę, o którym mowa w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2015 r. poz. 2008 i 1265), obowiązującego na dzień 1 stycznia roku, w którym jest przeprowadzana waloryzacja, w stosunku do wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującej w dniu 1 stycznia roku poprzedzającego rok, w którym jest przeprowadzana waloryzacja. W art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r., ustawodawca ustanowił przesłankę przedmiotową negatywną, od której m.in. zależy, czy osoba, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., otrzyma powyższe świadczenie. W przepisie tym wskazano bowiem, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Mając zatem na uwadze literalne brzmienie art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r. uznać należy, że przepis ten wprost wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób wymienionych w art. 17 ust. 1 i 1a tej ustawy, w sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Nie jest więc w takim przypadku możliwe uzyskanie, przez osobę sprawującą opiekę nad niepełnosprawną osobą, świadczenia pielęgnacyjnego. Pomimo, iż rezultat wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest jasny i nie budzi wątpliwości, wymaga on – jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej – kontynuacji wykładni na podstawie dyrektyw wykładni celowościowej i systemowej. Procesowi wykładni należy poddać bowiem każdy przepis prawny (tekst prawny) w celu ustalenia jego treści, niezależnie od stopnia jego rozumienia prima facie (tak Maciej Zieliński /w:/ Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. Warszawa 2008, str. 320). Wskazać należy, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. A. Kawecka, K. Małysa-Sulińska, J.Sapeta /w:/ K. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych - komentarz do art. 17, lex 2015). W podobnym tonie w odniesieniu do istoty świadczenia pielęgnacyjnego wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne stanowi pomoc "ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym w sytuacji, gdy na osobie tej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec dziecka" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., P 27/07; z 22 lipca 2008 r., P 41/07; cz. III pkt 5.2 uzasadnienia wyroku z 18 listopada 2014 r., SK 7/11). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi właśnie na powyższy cel ustawodawca zdecydował wyłączyć z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które mają już ustalone prawo do świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., czyli m.in. osoby mające ustalone prawo do emerytury. Osoby te nie pozostają bowiem bez pomocy ze strony państwa z tytułu rezygnacji z pracy w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Dochód wynikający ze świadczenia pracy został im zastąpiony prawem do wcześniejszej emerytury. Osobie opiekującej się osobą niepełnosprawnym zrekompensowano już zatem częściowo stratę finansową z uwagi na wcześniejszą rezygnację z aktywności zawodowej. Tym samym także rezultat wykładni celowościowej art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przemawia za tym, że wykładnia językowa tego przepisu jest prawidłowa. Ponadto, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, trzeba mieć na uwadze, że z art.17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. wiążą się regulacje przyjęte w 3 pkt 24 lit. d, art. 24 ust.7 i art. art. 62 ust.2 pkt 2 tej ustawy, które są konsekwencją przyjętego przez ustawodawcę założenia, że osoba pobierająca emeryturę lub rentę, a także mająca inne źródła dochodu, o których mowa w tych przepisach, nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazuje to na rozwiązania systemowe i określony, przyjęty przez ustawodawcę model przyznawania świadczeń rodzinnych. Zwrócić należy także uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wprost wyłącza prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom sprawującym opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które mają już przyznane prawo do emerytury. Niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny także wskazywał, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie umożliwiają, przy przyznawaniu świadczeń rodzinnych, dokonywania miarkowania, czy też uwzględniania szczególnej sytuacji finansowej bądź rodzinnej osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną, zakładając, że nie jest możliwy zbieg świadczenia emerytalnego i świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podnosił również, iż odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, mającym ustalone prawo do emerytury, nie narusza zasady równości, o której mowa w Konstytucji RP. Cechą bowiem wspólną, relewantną, osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują żadnych dochodów decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Osoba której przyznano prawo do wcześniejszej emerytury, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r., niewątpliwie posiada już dochód (por. wyrok NSA z 10 marca 2017 r., I OSK 2573/15). W orzecznictwie akcentowane jest również, że świadczenia emerytalne oparte na zasadzie wzajemności są stabilne i silniej chronione niż świadczenia pielęgnacyjne. Przede wszystkim więc świadczenie emerytalne choć niższe niż świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem pewnym i stabilnym. Natomiast świadczenie pielęgnacyjne nie stanowiące elementu systemu zabezpieczeń społecznych, takim pewnym i stabilnym świadczeniem nie jest. W dotychczas funkcjonującym systemie zabezpieczeń społecznych nie doszło do wygaszenia decyzji emerytalnych, za to doszło do wygaszenia decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA z: 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15, 19 stycznia 2017 r., I OSK 1831/15). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie w pełni powyższe stanowisko aprobuje. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z poglądem zawartym w skardze kasacyjnej, że prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1, ust. 3 w zw. z ust. 3a i 3b oraz ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., uwzględniająca cele ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz normy konstytucyjne zawarte w art. 32, art. 2, art. 30, art. 67, art. 69 i art. 71 ust. 1 oraz w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, doprowadziłaby do wydania wyroku ustalającego prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości co najmniej różnicy pomiędzy obecnie obowiązującą wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a otrzymywaną przez nią emeryturą. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że żaden przepis prawa nie uprawniał Sądu I instancji do wydania wyroku ustalającego skarżącej prawa w ww. zakresie. Brak jest bowiem przepisu, który stanowiłby materialnoprawną podstawę do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia. Podnieść należy, że tylko ustawodawca może wprowadzić, na podstawie wyraźnej regulacji ustawowej normę, pozwalającą na przyznawanie przez organ osobom, które mają ustalone prawo do emerytury i które sprawują opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyrównania/uzupełnienia świadczenia emerytalnego do wysokości przewidzianej w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Ustawodawca nie przewidział jednak takiej możliwości. W związku z powyższym uznać należy, że przyjęcie stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, oznaczałoby naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wymagającej przestrzegania prawa zarówno przez obywateli, jak i organy administracji. Ponadto wskazać należy, że mając na uwadze, że skarżąca skorzystała z prawa do wcześniej emerytury na podstawie rozporządzenia RM z 1989 r., nie można uznać, że zostały naruszone zasady zawarte w art. 67, art. 69 oraz art. 71 Konstytucji. Skarżąca rezygnując z pracy z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym synem uzyskuje już bowiem pomoc przez ustalenie jej prawa do emerytury. Pomoc ta została jej przyznana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa na jej wniosek. Okoliczność, iż emerytura ta nie jest w takiej samej wysokości co świadczenie pielęgnacyjne nie może jeszcze stanowić o naruszeniu powyższych przepisów. Prawidłowo w tym zakresie stwierdził Sąd I instancji, iż nie jest właściwe przyjmowanie założenia, że skoro Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), to każdy wniosek o udzielenie pomocy rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej powinien być zaspokojony. Podkreślić należy, że państwo może określać warunki udzielania pomocy rodzinom, w tym przesłanki odmowy udzielenia pomocy, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie doszło także do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej zawartej w art. 2 Konstytucji, jak i zasady równości z art. 32 Konstytucji. Zwrócić należy uwagę, że pomimo, iż sprawiedliwość społeczna łączy się z konstytucyjną zasadą równości, to nie oznacza konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli (grup podmiotów) jednakowych praw i obowiązków. Poszczególne kategorie podmiotów winny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych podmiotów (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11 grudnia 1996 r., K 11/96). O naruszeniu zasady równości można mówić jedynie wówczas, gdy nierówne traktowanie dotyczy osób posiadających tę samą wspólną cechę, gdyż podmioty charakteryzujące się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą winny być jednakowo traktowane. W niniejszej sprawie skarżąca znajduje się w innej sytuacji niż osoby korzystające ze świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżącej przysługuje już bowiem prawo do wcześniejszej emerytury z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym synem i tym samym ma zapewnioną częściową rekompensatę z tytułu rezygnacji przez nią z aktywności zawodowej. Takiego prawa nie mają natomiast osoby, które otrzymują świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Dlatego to właśnie przyznanie skarżącej, posiadającej już swego rodzaju rekompensatę z tytułu rezygnacji z pracy, świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniu rodzinnym, stanowiłoby o naruszeniu art. 2 i art. 32 Konstytucji. Skarżąca otrzymywałaby wówczas dwa świadczenia z tego samego tytułu, i tym samym znajdowałaby się w korzystniejszej sytuacji od osób, które już nie mają możliwości przejścia na wcześniejszą emeryturę, a które tak jak skarżąca, nie podejmują pracy z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że Sąd I Instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę wydania kontrolowanych przez niego decyzji, stwierdzając, że posiadanie przez skarżącą prawa do emerytury na podstawie rozporządzenia RM z 1989 r. wykluczało możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Z uwagi na ww. okoliczności nie powinno budzić wątpliwości, iż również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji nie miał bowiem podstaw do odstąpienia od zastosowania w sprawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Przepis ten, jak już wskazano, nie narusza norm konstytucyjnych powołanych przez skarżącą w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do stanowiska zawartego w piśmie Rzecznika Praw Obywatelskich, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę, że niniejszej sprawie nie został naruszony art. 28 pkt 1 i pkt 2 c Konwencji ONZ o Prawach Osób Niepełnosprawnych z dnia 13 grudnia 2006 r. Przywołany zapis Konwencji wskazuje, że: Państwa Strony uznają prawo osób niepełnosprawnych do odpowiednich warunków życia ich samych i ich rodzin, włączając w to odpowiednie wyżywienie, odzież i mieszkanie oraz prawo do stałego polepszania warunków życia, i podejmą odpowiednie kroki w celu zagwarantowania i popierania realizacji tych praw bez dyskryminacji ze względu na niepełnosprawność (ust. 1). Państwa Strony uznają prawo osób niepełnosprawnych do ochrony socjalnej i do korzystania z tego prawa bez dyskryminacji ze względu na niepełnosprawność oraz podejmą odpowiednie kroki w celu zagwarantowania i popierania realizacji tego prawa, włączając środki w celu zapewniania osobom niepełnosprawnym i ich rodzinom, żyjącym w ubóstwie, dostępu do pomocy państwa w pokrywaniu wydatków związanych z niepełnosprawnością, w tym wydatków na odpowiednie szkolenia, poradnictwo, pomoc finansową i tymczasową opiekę dającą wytchnienie stałym opiekunom (ust. 2c). Jak już wskazano powyżej, skarżącej przysługuje prawo do otrzymywania emerytury z tytułu rezygnacji z pracy z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym synem. Skarżąca nie została zatem pozbawiona pomocy ze strony państwa z tytułu rezygnacji pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.