III SA/Kr 642/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Bociąga (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2019 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 30 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia 30 kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia [...] 2019r. o odmowie R. G. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 21 listopada 2018 r. R. G. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji z wnioskiem o ponowne ustalenie wysokości należnego mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane w czasie służby w Policji urlopy wypoczynkowe oraz przyznanie różnicy pomiędzy kwotą należną i faktycznie wypłaconą, uzasadniając wniosek wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 201 8r. sygn. K 7/15, który stwierdził niezgodność z Konstytucją RP przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie wysokości ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. R. G. w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 30 kwietnia 2009r. otrzymał ekwiwalent pieniężny za 78 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz 10 dni niewykorzystanego urlopu dodatkowego (łącznie 88 dni) w wysokości 11.612,48 zł brutto przy zastosowaniu przelicznika za 1 dzień urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyliczenie wysokości świadczenia i jego wypłata miały charakter czynności materialno-technicznej. Decyzją nr [...] z dnia 22 stycznia 2019 r. Komendant Powiatowy Policji odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Organ stwierdził, że po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018r. sygn. K 7/15 ustawodawca nie znowelizował art. 115a ustawy o Policji w jego niekonstytucyjnym zakresie, w związku, z czym brak jest podstawy prawnej do ponownego przeliczenia wysokości świadczenia. Komendant Wojewódzki Policji zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stwierdził, że policjant otrzymał po zwolnieniu ze służby w Policji ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i urlopy dodatkowe na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu wówczas obowiązującym. Bezsporna jest także niekonstytucyjność tego przepisu w zakresie wysokości ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Organ respektuje w tym zakresie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Niemniej jednak organy administracji publicznej są obowiązane na podstawie art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kpa do działania na podstawie przepisów prawa, co oznacza obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. "Po ustaleniu "mocy obowiązującej przepisu prawa, organy powinny podjąć czynności w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie, do którego zastosowany zostanie przepis obowiązujący w dniu orzekania. Z zasady praworządności wynika bowiem, że organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym zobowiązane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji" (tak np. w wyroku NSA z dnia 3 lutego 2017r. sygn. II OSK 1327/15). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 7/15 norma z art. 115a ustawy o Policji została ograniczona do następującej dyspozycji: ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości (-) części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Ułamek "1/30" należy bowiem pomijać, jako niekonstytucyjną część przepisu. Jednocześnie z żadnego innego przepisu ustawy o Policji nie wynika wymiar uposażenia za 1 dzień urlopu wypoczynkowego policjanta. W ocenie organu nieuprawnione byłoby stosowanie na zasadzie analogii przeliczników obowiązujących w innych służbach mundurowych, tym bardziej, że nie są one jednolite i wynoszą 1/21 lub 1/22. To samo stwierdzenie dotyczy przepisów regulujących stosunek pracy, które co prawda określają szczegółowy sposób obliczania ekwiwalentu za 1 dzień urlopu wypoczynkowego, ale nie mogą mieć zastosowania do funkcjonariuszy Policji. Przepis art. 5 Kodeksu pracy stanowi bowiem, że jeżeli stosunek pracy określonej kategorii pracowników regulują przepisy szczególne, przepisy kodeksu stosuje się w zakresie nieuregulowanym tymi przepisami. Jednoznacznie wynika z niego, że odnosi się do innych kategorii pracowników oraz do stosunków pracy, a nie do stosunków służbowych o charakterze administracyjnoprawnym. Organy administracji publicznej nie są zresztą uprawnione do domniemywania podstawy prawnej swojego działania ani do uzupełniania zdekompletowanej normy prawnej według własnego uznania. Rozstrzygają sprawy na podstawie administracyjnego prawa materialnego, natomiast stosowanie innych gałęzi prawa jest możliwe tylko wtedy, gdy normy te upoważniają organy administracji publicznej do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 czerwca 201 Ir. sygn. II SA/Łd 1562/10, Lex nr 994178). Nie można pominąć przy ocenie działania organu także kwestii dyscypliny finansów publicznych, do której naruszenia doszłoby w przypadku wydatkowania przez organ środków publicznych niezgodnie z obowiązującymi przepisami (art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych). Reasumując - należy uznać, że norma art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie może zostać w odniesieniu do Skarżącego zrealizowana w sposób inny, niż to zostało wykonane w dacie zwolnienia poprzez wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w wysokości wówczas określonej. Dopiero nowelizacja ustawy, konkretyzująca wymiar części uposażenia za l dzień niewykorzystanego urlopu, stworzy nowy stan prawny, w którym organ będzie upoważniony "dokonywać porównania wysokości ekwiwalentu Wypłaconego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu z wysokością określoną w znowelizowanym przepisie, a w konsekwencji dokonywać wypłaty uzupełniającej. Warunkiem wypłaty będzie także ustalenie kręgu adresatów znowelizowanej normy i zasięgu czasowego jej obowiązywania. Nowy stan prawny będzie również stanowił dla strony podstawę ewentualnego wystąpienia z nowym żądaniem. Istnienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji nie tworzy bowiem sytuacji rozstrzygnięcia sprawy ostateczną decyzją administracyjną w odniesieniu do tego nowego stanu prawnego. Bezzasadny jest zarzut, że organ winien zawiesić postępowanie administracyjne do czasu znowelizowania ustawy. W przepisie art. 97 § 1 Kpa, wśród obligatoryjnych przesłanek zawieszenia postępowania, brak jest tego rodzaju podstawy, która obligowałaby organ do wydania z urzędu postanowienia o zawieszeniu. Skarżący nie wystąpił natomiast z wnioskiem o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 Kpa. Przedłużenie postępowania organ uznał natomiast za niecelowe w sytuacji zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, wystarczającego do podjęcia decyzji kończącej sprawę. R. G. złożył skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił m.in. niewłaściwe zastosowanie i wykładnię art. 190 Konstytucji w zakresie związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a przez to pozbawienie strony należnych jej praw; pominięcie obowiązku odniesienia się do wniesionego odwołania oraz zarzutów w nim zawartych; nieuzasadnione stanowisko, że dopiero nowelizacja ustawy o Policji może dać podstawy przeliczenia ekwiwalentu i wyliczenia należnego wyrównania. Zdaniem skarżącego organ winien w takiej sytuacji zawiesić postępowanie lub zastosować przedłużenie postępowania do czasu wydania nowelizacji normy ustawowej. Ponadto skarżący przywołał poglądy wyrażane w orzecznictwie i doktrynie, zgodnie, z którymi przepis uznany za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie, ponieważ orzeczenia TK mają moc wsteczną. W związku z tym Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że skarga jest niezasadna i wniósł o jej oddalenie w całości, jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga R. G. jest uzasadniona. Niespornym w sprawie jest to, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 30 kwietnia 2009r.i otrzymał ekwiwalent pieniężny za 78 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz 10 dni niewykorzystanego urlopu dodatkowego (łącznie 88 dni) w wysokości 11.612,48 zł brutto przy zastosowaniu przelicznika za 1 dzień urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Bezsporne w sprawie jest także to, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 orzeczono, iż: "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Poza sporem pozostaje również to, że do chwili obecnej stwierdzony jako "niekonstytucyjny" ułamek 1/30 nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem – np. 1/22 (ew. 1/21), zastosowanym w innych ustawach dotyczących funkcjonariuszy innych służb mundurowych: Agencji Wywiadu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego czy wobec funkcjonariuszy Służby Więziennej. Poza sporem pozostaje także to, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby (na zasadach art. 41 i art. 116 ustawy o Policji w zw. z art. 114 tej ustawy). Spór w niniejszej w sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w chwili obecnej, przy braku ustawowego zastąpienia "niekonstytucyjnego" ułamka 1/30 innym ułamkiem, można wyliczyć należną, a tym samym - po odjęciu kwoty wypłaconej - brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, jak chce tego skarżący, czy też nie da się takiej kwoty wyliczyć, jak twierdzą to organy administracyjne obu instancji. Zdaniem Sądu, rację ma skarżący i pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem można wyliczyć należną, a więc - po odjęciu kwoty wypłaconej - brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, albowiem na sposób wyliczenia kwoty należnej wskazuje wprost uzasadnienie przytoczonego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał w uzasadnieniu omawianego wyroku, iż "Ekwiwalent pieniężny przysługuje także za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem w zamian za czas służby przekraczający 40 godzin w tygodniu, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym, policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo przyznaje rekompensatę pieniężną. Nie dotyczy to policjantów uprawnionych do dodatku funkcyjnego.(...) Użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia – w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014r., sygn. akt I OSK 542/13, Lex nr 1798154). Prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby. Ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji (gwarancja prawa do wypoczynku) i jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. Organizacja służby w Policji powinna zatem umożliwiać skorzystanie z niego tak, aby zrealizowany był podstawowy cel prawa do wypoczynku, tj. regeneracja sił funkcjonariuszy potrzebna do dalszego wykonywania służby. Jednakże na skutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza może niekiedy dojść do sytuacji, że nie zdołał on faktycznie wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wówczas jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze." Z przytoczonej treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 wynika więc wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, tj. 25 lutego 2013 r., obliczonego – zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego - w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym (grudzień - luty). Inaczej mówiąc, należy ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem TK) ostatniego 1 dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby. Mając na względzie powyższy sposób wyliczenia, przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny, Sąd podkreśla, że całkowite wyliczenie należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie powinno nastręczać jakichkolwiek trudności. Pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. Z powyższego względu Sąd uznał, że skarga jest w pełni uzasadniona. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Stąd przy stosowaniu art. 115a ustawy o policji organy Policji dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie nie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego. Nadto należy podnieść, że w orzecznictwie nie budzi żadnych wątpliwości, że pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie można przyjąć zaistnienia instytucji przedawnienia z uwagi na treść art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Co prawda, zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, nie mniej w myśl ust. 2 tego artykułu organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami i taką okolicznością jest niewątpliwie w niniejszej sprawie wydanie w dniu 30 października 2018 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15, w którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją przepisu będącego podstawą prawną czynności organu. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone przez sądownictwo administracyjne, m. in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 381/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 314/19 i z dnia 27 czerwca 2019 r., II SA/Ol 416/19 (CBOSA), w których za taką wyjątkową okoliczność uznano właśnie stwierdzenie niekonstytucyjności normy prawnej stanowiącej podstawę wyliczenia skarżącemu spornego ekwiwalentu. Skarżący w sposób oczywisty przed wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie mógł wystąpić z żądaniem uzupełniania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, albowiem art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji korzystał z domniemania zgodności z Konstytucją. Dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) zrodziło po stronie funkcjonariusza Policji uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Oznacza to także, że nie mogło przedawnić się roszczenie, które dotychczas nie istniało. Jedynym środkiem uznawanym za ograniczenie czasowego oddziaływania wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest określenie przez Trybunał Konstytucyjny innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż data ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP), jednak tego środka Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) nie zastosował. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 p.p.s.a Mając na względzie naruszenie przez organy administracyjne obu instancji przepisów prawa materialnego – wskazanych wyżej przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i ustawy o Policji – Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji – jak w sentencji wyroku.