II SA/Ol 605/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lidzbarku Warmińskim na uchwałę Rady Miejskiej w Lidzbarku Warmińskim z dnia 11 lipca 2018 r., nr LVII/453/2018 w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Miejskiej Lidzbark Warmiński oraz określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Miejskiej Lidzbark Warmiński oddala skargę. W dniu 11 lipca 2018r. Rada Miejska w Lidzbarku Warmińskim (dalej jako: Rada), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 994, ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 i 3, art. 14 ust. 6 ustawy z 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz.U. z 2016r. poz. 487, ze zm), po zasięgnięciu opinii Dowódcy Garnizonu, podjęła uchwałę Nr LVII/453/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych ona terenie Gminy Miejskiej Lidzbark Warmiński oraz określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Miejskiej Lidzbark Warmiński. Uchwała jako akt prawa miejscowego została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 20 sierpnia 2018r. poz. 3684. W § 6 ust. 1 wskazanej uchwały ustalone zostały zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, które nie mogą być usytuowane bliżej niż 40 m od wskazanych miejsc i obiektów: w tym m.in. od kościołów. Zgodnie z ust. 2 § 6 wskazano, że odległość 40 metrów mierzona będzie najkrótszą drogą dojścia (mierzoną wzdłuż ciągów komunikacyjnych pieszych) od wejścia do sprzedaży do wejścia do obiektu chronionego lub głównego wejścia na teren obiektu chronionego, gdy posiada on ogrodzenie trwałe. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości. Zarzucił jej istotnie naruszenie prawa tj. art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości) polegające na postanowieniu w § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały, że miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Lidzbark Warmiński nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 40 metrów od przedszkoli, szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo - wychowawczych, kościołów, budynków zajmowanych przez organy wojskowe i obiektów koszarowych, noclegowni dla bezdomnych i na terenie targowiska miejskiego, a zatem pomijając obiekty kultu religijnego, takie jak cmentarze parafialne i komunalne, co pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami wskazanej uchwały, tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczenia dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że całkowicie pominięte zostały w uchwale takie miejsca kultu religijnego jak cmentarze parafialne i komunalne, które na terenie Gminy Lidzbark Warmiński funkcjonują a dla zachowania zasad wynikających z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi winny być chronione co wynika z treści art. 1 ww. ustawy. Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest m.in. ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Są one bowiem dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym. Wyłączenie z tej kategorii obiektów chronionych - cmentarzy kłóci się z koniecznością realizacji obowiązku ograniczania dostępności alkoholu. Konieczność ochrony społeczeństwa przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu wiąże się tajże z konstytucyjnie uregulowanymi kwestiami związanymi z ochroną zdrowia publicznego - art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji RP. Przenosząc te uwagi do skarżonej uchwały wywiedziono, że przy podejmowaniu jej doszło do naruszenia przez gminę obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 ustawy. Przyjęta przez Radę regulacja § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały narusza przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. i nie daje się pogodzić z celami ustawowymi . W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta w Lidzbarku Warmińskim wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu stanowiska wyjaśniono, że przyjęta w uchwale odległość od miejsc chronionych, jak też katalog wymienionych miejsc podlegających ochronie jest wystarczający i nie narusza celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Uchwała w tym kształcie została zaopiniowana przez dowódcę garnizonu oraz nie kwestionowana w tym zakresie przez Wojewodę. Profilaktyka przeciwdziałania alkoholizmowi w Lidzbarku Warmińskim nie ogranicza się jedynie do zapisów tej uchwały, bowiem działania takie podejmowane są także w oparciu o zapisy Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dla Miasta Lidzbarka Warmińskiego, w ramach którego prowadzone są szkolenia w stosunku do właścicieli sklepów i punktów gastronomicznych oraz przeprowadzane są kontrole punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Wskazano, że na terenie Lidzbarka Warmińskiego funkcjonuje jeden cmentarz komunalny, a odległość od niego najbliższego punktu posiadającego zezwolenie na sprzedaż lub podawanie alkoholu spełnia warunki zawarte w uchwale. Wyjaśniono, że ustalenie minimalnej odległości miejsc sprzedaży i podawania alkoholu jest raczej narzędziem służącym do zapewnienia porządku publicznego, a nie ograniczenia dostępności alkoholu. Trudno przyjąć aby odległość miejsc sprzedaży alkoholu od takich miejsc, jak szkoła, przedszkole, żłobki, kościoły miała wpływ na ilość spożywanego alkoholu przez społeczeństwo, bowiem temu celowi służy zakaz sprzedaży alkoholu osobom nieletnim i nietrzeźwym. Podniesiono, że sam ustawodawca formułując upoważnienie ustawowe dla gmin, co do określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, nie określił jakichkolwiek ograniczeń w tym zakresie. Przedmiotowych ograniczeń nie powinien także wprowadzać Sąd powołując się na cele ustawy. Zwiększenie odległości, jak też rozszerzenie miejsc chronionych, wpłynęłoby na upadłość wielu lokalnych przedsiębiorców, ograniczenie wolności swobód obywatelskich i nierówne traktowanie przedsiębiorców, a zasada równości obowiązuje również wobec przedsiębiorców. Mając powyższe na względzie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości jest w ocenie organu bezzasadne. Na rozprawie w dniu 1 października 2019r. Prokurator Okręgowy podtrzymał wniesioną skargę modyfikując jednakże wnioski w niej zawarte w tej sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności nie całej uchwały lecz jedynie jej § 6 ust. 1 i 2, natomiast pełnomocnik Gminy wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, że przyjęte rozwiązania wynikają z istniejącej koncentracji zabudowy w centrum miasta i faktu, że od wielu lat przedsiębiorcy prowadzą działalność w tej odległości od obiektów chronionych w oparciu o posiadane koncesje. Pominięcie cmentarza w zapisie nastąpiło w wyniku błędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.) dalej jako: p.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały takiego organu przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.09.2017r., sygn. akt I OSK 1136/17, dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie:orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określoną normą prawną, która jest oczywista i wynika wprost z treści przepisu prawa. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała będąca aktem prawa miejscowego. Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie tego rodzaju zawiera m.in. art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Pod pojęciem zasad usytuowania należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej, jak też innych obiektów, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę (por. wyrok NSA z 17.05.2018r., sygn. akt II GSK 3190/16, publ. w CBOSA). W niniejszej sprawie kwestią sporną pomiędzy Prokuratorem, a organem stanowiącym Gminy pozostaje określenie miejsc podlegających ochronie, bowiem w ocenie skarżącego w uchwale winny być uwzględnione także miejsca kultu religijnego jakimi są cmentarze parafialne i komunalne, gdyż brak wskazania takich miejsc pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami ustawy, tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczenia dostępności alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich, czemu oponuje organ Gminy stwierdzając, że cel ten w pierwszej kolejności realizowany jest przez Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dla Miasta Lidzbarka Warmińskiego, zaś zapisy skarżonej uchwały mają przede wszystkim charakter porządkowy, bowiem ochrona wskazanych wartości wynika wprost z zapisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, gdzie zapisano zakaz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim oraz nietrzeźwym. Sąd orzekający w rzeczonej sprawie podziela stanowisko Prokuratora, że skoro ustawodawca artykułuje, że celem ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest m.in. ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania, to obowiązkiem lokalnego prawodawcy stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest uwzględnianie tych celów. Jednakże zawarte w ww. ustawie upoważnienie dla rady gminy, ani żaden inny przepis tej ustawy nie zawiera dyrektyw w jaki sposób należy ustalać zasady, o których mowa w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Jest to bowiem przepis pozostawiający kwestię usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych prawodawcy samorządowemu. Nie zawiera on jakichkolwiek wskazówek, czy wytycznych dotyczących realizacji kompetencji stanowienia przedmiotowych zasad. Oznacza to, że granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie ww. przepisu wyznaczają nie tylko cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, ale także konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego i stanowienia prawa miejscowego, wynikające odpowiednio z art. 163 i art. 94 Konstytucji RP (wyrok NSA z 19.12.2018r., sygn. akt II GSK 1546/18, publ. CBOSA). Poza tym lokalny prawodawca - jeśli nie stoi to w sprzeczności z przepisami powszechnie obowiązującymi - ustanawiając określone normy prawne, musi brać pod uwagę także interes lokalnej społeczności i uwarunkowania faktyczne charakterystyczne dla określonego, poddanego regulacji obszaru - dyrektywy te wywieść można z zasady racjonalnego prawodawcy. Należy podzielić wyrażony przez NSA w cytowanym wyroku z 19.12.2018r. pogląd, że podejmując próbę uzasadnienia zarzutu, jaki podniósł w rozpoznawanej sprawie Prokurator, należałoby wykazać, że istnieje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wielkością spożycia napojów alkoholowych, a dostępnością tych napojów, ocenianą wyłącznie na podstawie odległości punktów sprzedaży od miejsc chronionych oraz że takim miejscem chronionym bezwzględnie należało uczynić cmentarze parafialne oraz komunalne. Jest to pogląd tym bardziej zasadny, że podnoszone przez Prokuratora pojęcie braku uwzględnienia w ramach obiektów chronionych tych właśnie miejsc kultu religijnego tj. cmentarzy - jest wyrażeniem nieostrym, niedookreślonym i może być wypełnione różną subiektywną treścią, w zależności od uwarunkowań urbanistycznych konkretnej gminy. Z tego powodu trudno postawić organowi stanowiącemu gminy zarzut, iż w sposób istotny naruszył art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez działanie niezgodne z celami ustawy, tzn. realizowanie obowiązku ograniczenia dostępności alkoholu w wyniku braku uwzględnienia w ramach obiektów chronionych właśnie obiektów cmentarzy. W ramach oceny, czy w niniejszym przypadku rada gminy wykroczyła poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu, istotne znaczenie ma fakt, że sam ustawodawca nie określa jakimi to winny być określone miejsca podlegające szczególnej ochronie. Sam ustawodawca w art. 14 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości określił miejsca, w których obowiązuje całkowity zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych, co oznacza, że w rozumieniu ustawodawcy te miejsca podlegają szczególnej ochronie. Pośród tam określonych miejsc brak jest wskazania obiektu kultu religijnego, jakich są cmentarze parafialne oraz komunalne. Poza tym z upoważnienia zawartego w rat. 14 ust. 6 ww. ustawy wynika uprawnienie dla rady gminy, gdzie w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Nadto pozostaje wskazać również, że w myśl art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości organy jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do ograniczania spożycia napojów alkoholowych przede wszystkim poprzez stosowanie działań edukacyjnych i profilaktycznych w zakresie wychowania w trzeźwości. Także nowelizacja ustawy dokonana ustawą z 10 stycznia 2018r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2018r. poz. 310), która zmieniła dotychczasowe brzmienie m.in. art. 12 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dniem 9 marca 2018r. potwierdza, że przy ustaleniu zasad lokalizacji miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych organ stanowiący gminy może brać pod uwagę różne aspekty. Prawodawca zrezygnował ze stawiania nacisku, aby sytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych było bezwzględnie podporządkowane tylko dyrektywie ograniczania dostępności do alkoholu. Przed wskazaną nowelizacją art. 12 ust 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości stanowił, że rada gminy ustala w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jednocześnie ust. 4 tego artykułu stanowił, że usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Obecnie ustawodawca zrezygnował z tego zapisu, wskazując ogólnie w art. 12 ust. 3 omawianej ustawy, że rada gminy ustala w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jednocześnie cytowana ustawa zmieniająca wprowadziła zasadę zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów (art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Zatem to zakazy i edukacja mają gwarantować cel ustawy, który ma prowadzić do ograniczenia, a nie zapobiegania, czy uniemożliwiania spożycia alkoholu. Z tego też względu, wobec zarzutu Prokuratora co do braku uwzględnienia w ramach obiektów chronionych także cmentarzy wyjaśnić pozostaje, że nie można w sposób jednoznaczny określić w oparciu o wskazaną delegację ustawową, iż taką ochroną winny być objęte także te obiekty kultu religijnego, lokalny prawodawca uznał za wystarczające objęcie tą regulacją jedynie kościołów i brak jest podstaw prawnych do postawienia takiemu zapisowi uchwały zarzutu rażącego naruszenia prawa, skoro wskazana delegacja ustawowa nie określała w żaden sposób takich miejsc chronionych. Brak takich wytycznych winien być odczytany jako celowe działanie prawodawcy, który kwestie tą pozostawił wyłącznej ocenie organu stanowiącego gminy. Ten zaś, biorąc pod uwagę zarówno cele ustawy jak i lokalne uwarunkowania, władny jest do ustanowienia odpowiednich regulacji w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie Prokurator kwestionuje brak uwzględnienia w ramach obiektów chronionych cmentarzy, jednak nie wskazuje wprost naruszonej normy prawa z której taki obowiązek wprost by wynikał. Odnosząc te uwagi do realiów niniejszej sprawy, pamiętać należy, na co uwagę zwracał pełnomocnik Gminy, iż lokalny prawodawca realizując wynikającą z art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości kompetencję do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, nie może abstrahować zarówno od realiów urbanistycznych obszaru, którego zasady te mają dotyczyć, jak również konsekwencji stosowania innych regulacji, w tym chociażby dotyczący swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że w realiach niniejszej sprawy nie można przyjąć aby brak zapisu w ramach obiektów chronionych cmentarzy stanowiło istotne naruszenie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi mogące skutkować stwierdzeniem nieważności takiej regulacji w zakresie dotyczącym § 6 ust. 1 i ust. 2 skarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.