I SA/Gd 782/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia WSA Marek Kraus, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Claudia Kozłowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 października 2019 r. sprawy ze skargi ,,A" na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 14 lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w dniu 28 grudnia 2018 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, uchwałą z dnia 14 lutego 2019 r. nr [...], orzekło nieważność powyższej uchwały. W ocenie Kolegium zapis w § 5 uchwały Rady Miejskiej, zgodnie z którym: "Łączna kwota dotacji udzielonych ze środków publicznych tj. z budżetu miasta S. i innych źródeł publicznych, nie może przekraczać wysokości 100% nakładów koniecznych na wykonanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych" nie stanowi jednoznacznego określenia zasad udzielania dotacji celowej ze środków finansowych przeznaczonych na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach, o których mowa w art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067)- dalej określanej jako "u.o.z.o.z.". Określenie wysokości dotacji w sposób ustalony w uchwale jest nieprecyzyjne, gdyż wskazuje jedynie górną granicę wielkości dotacji ogółem ze środków publicznych, pozostawiając swobodę ustalania kwoty dotacji udzielanej z budżetu gminy od tej granicy w dół. Powyższe powoduje, że beneficjent ubiegający się o dotację nie będzie miał wiedzy, jakiej kwoty dotacji z budżetu gminy może oczekiwać. Brak wskazania jaka część poniesionych kosztów zadania zostanie objęta dofinansowaniem, pozostawia dowolność w zakresie obliczania wysokości dofinansowania przy rozpatrywaniu wniosków poszczególnych podmiotów. Organ nadzoru zwrócił uwagę, że zarówno z § 5, jak również z żadnego innego zapisu uchwały nie wynika jednoznacznie wysokość dotacji na wskazane cele. Zdaniem Kolegium Rada Miasta powinna jasno określić wysokość dofinansowania, ponieważ to organowi stanowiącemu gminy, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Rozpatrywana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który zawiera przepisy skierowane do nieokreślonego kręgu podmiotów. Jako akt prawa miejscowego uchwała powinna zawierać przepisy wymagające wyższych standardów jednoznaczności i określoności. W związku z powyższym postanowienia uchwały powinny być spójne, precyzyjne i czytelne, tak by nie budziły wątpliwości interpretacyjnych, a regulacje w niej zawarte powinny w sposób pełny i kompleksowy wyczerpywać delegacje nałożone przez ustawodawcę. Regulacje w niej zawarte muszą być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny tak, aby ich stosowanie nie skutkowało dyskryminacją niektórych z uprawnionych osób. Realizując kompetencję prawodawczą organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Miasto wniosło o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu aktowi nadzoru zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. ww. art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z. polegające na jego błędnej wykładni prowadzącej do uznania, że organ stanowiący gminy winien był w przedmiotowej uchwale precyzyjnie i jednoznacznie określić wysokość dotacji i wysokość dofinansowania uprawnionych podmiotów. Zarzucono ponadto naruszenie § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) wskazując, że organ stanowiący wydając kwestionowaną uchwałę nie był zobowiązany do określenia wysokości dotacji i tym samym w pełni wypełnił upoważnienie ustawowe określone wyżej powołanym przepisie art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z. Zarzucono ponadto naruszenie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że uchwała z dnia 28 grudnia 2018 r. jest sprzeczna z prawem. Regionalna Izba Obrachunkowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację jak w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.- dalej określanej jako "p.p.s.a."). Uchwała nr [...] z 28 grudnia 2018 r. niezasadnie została uznana przez organ nadzoru za niezgodną z prawem. W § 1 – 11 uchwały nr [...] Rada Miejska zawarła postanowienia dotyczące zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków. Przepis art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z. stanowi podstawę prawną do podjęcia dwojakiego rodzaju uchwał zastrzeżonych do kompetencji organu stanowiącego jednostkę samorządu terytorialnego, tj. uchwały określającej zasady udzielania dotacji oraz następczej w stosunku do niej uchwały o przyznaniu dotacji. Podjęta uchwała w sprawie zasad udzielania dotacji jest aktem prawa miejscowego. Regulacje dotyczące zasad przyznawania dotacji muszą być zgodne co do zakresu i celu dotowania określonych w ustawie. Z art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z. wynika upoważnienie do ustalenia zasad udzielania dotacji celowej. Upoważnienie nie obejmuje uprawnienia do ustalenia górnego limitu dotacji, o jaką można się ubiegać i sposobu kontroli przestrzegania tego limitu, bowiem tego rodzaju regulacje są sprzeczne z przepisem art. 82 u.o.z.o.z., określającym maksymalną łączną kwotę dotacji, która nie może przekroczyć 100% nakładów koniecznych na wykonanie prac lub robót przy zabytku (por. R. Krawczyk, M. Stec "Samorząd-Finanse-Nadzór i Kontrola XX-lecie Regionalnych Izb Obrachunkowych", LEX 2013, https://sip.lex.pl). Krąg podmiotów uprawnionych do ubiegania się o dotację oraz rodzaje nakładów objętych ewentualnym wsparciem udzielanym w drodze aktu indywidualnego zostały określone w ustawie. Przyznanie organowi stanowiącemu gminy uprawnień dotyczy określenia zasad przyznania dotacji. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd, że zasadami w rozumieniu art. 81 u.o.z.o.z. są ogólne i generalne postanowienia określające komu mogą być udzielane dotacje, jakie czynności ma wykonać podmiot ubiegający się o dotację, aby mógł ją otrzymać, a także na jakie zadania może być udzielona dotacja. Zasady udzielania dotacji to także postępowanie z wnioskiem o udzielenie dotacji, wymagane dokumenty do rozpoznania wniosku oraz forma załatwienia wniosku (por. A. Ginter, A. Michalak "ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz", Lex 201, https://sip.lex.pl). Organ nadzoru kwestionuje prawną podstawę § 5 wyżej wskazanej uchwały. Należy podzielić stanowisko organu, że akt prawa miejscowego wydany na podstawie art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z. jako materialnoprawnej podstawie określenia zasad udzielania dotacji, musi odpowiadać prawu w całości. W uchwale nr [...] Rady Miejskiej prawidłowo uchwalono prace, na które mogą być udzielane dotacje, podmioty, którym może być udzielona dotacja, tryb składania wniosków i procedery ich oceny. W ocenie organu nadzorczego niezgodny z art. 81 ust. 1 u.o.o.z. jest zapis § 5 uchwały, stanowiący że łączna kwota dotacji udzielanych ze środków publicznych nie może przekraczać wysokości 100% nakładów poniesionych na wykonanie prac konserwatorskich, restauracyjnych lub robót budowlanych. W istocie zapis § 5 uchwały stanowi powtórzenie art. 81 ust. 2 u.o.z.o.z. W uchwale poddanej ocenie organu nadzoru nie wskazano dolnej granicy wielkości dotacji. W zaskarżonej uchwale RIO stwierdziło, że w akcie prawa miejscowego powinien być zawarty zapis informujący beneficjenta o kwocie dotacji, jakiej może oczekiwać poprzez wskazanie w uchwale, jaka część ponoszonych kosztów zadania zostanie objęta dofinansowaniem. W ocenie Sądu stanowisko prezentowane w zaskarżonej uchwale nie jest zasadne. Na etapie uchwalania zasad udzielania dotacji organ stanowiący gminy nie jest zobligowany do ustalania propozycji przyznanych dotacji w odniesieniu do kosztów prac prowadzonych przez beneficjentów. Uprawnieniem organu jednostki samorządowej dysponującej środkami na udzielanie dotacji jest ocena wniosków złożonych na zasadach określonych w uchwale w celu wydania uchwały – aktu indywidualnego w sprawie przyznania dotacji konkretnemu podmiotowi ubiegającemu się o dofinansowanie. W ocenie Sądu uzasadnione jest stanowisko strony skarżącej, że minimalne kwoty dotacji nie stanowią materii aktów prawa miejscowego. W procedurze udzielania dotacji dopiero na etapie podejmowania aktu indywidualnego rozstrzygana jest kwestia wysokości kwoty przyznanej konkretnemu beneficjentowi. Sąd podziela pogląd, że określenie wysokości przyznanych dotacji nie stanowi materii regulowanej w akcie prawa miejscowego. Powtórzenie w § 5 uchwały nr [...]treści zapisu ustawowego ma znaczenie informacyjne. Zapis dodatkowy, że przy określeniu wysokości dotacji uwzględnia się dofinansowanie ze wszystkich środków publicznych, stanowi realizację uprawnienia organu stanowiącego gminy do ustalenia zasad udzielania dotacji. Zamieszczenie w akcie prawa miejscowego zapisu § 5 nie stanowi naruszenia prawa. Zapis ograniczający łączną kwotę dotacji udzielanych ze środków publicznych dotyczy zasady przyznania dotacji. Z tych względów uznając skargę za uzasadnioną Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.