II SA/Rz 942/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2019 r. sprawy ze skargi R. Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w sprawie obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej -skargę oddala- Przedmiotem kontroli jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: "organ odwoławczy", lub "organ II instancji") z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...], w zakresie terminu nałożonego przez ten organ na podstawie art 81 c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2019 r., poz. 1186; dalej: "P.b.") ekspertyzy technicznej robót budowlanych wykonanych na drodze gminnej nr [...] zlokalizowanej na działce nr 1162 w N., w obrębie (wzdłuż) działki nr 1163 położonej w miejscowości N., gmina [...]. Z uzasadnienia postanowienia i akt administracyjnych wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych na drodze gminnej nr [...] zlokalizowanej na działce nr 1162 w N., w obrębie (wzdłuż) działki nr 1163 położonej w miejscowości N., gmina [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] na podstawie art. 81 c ust. 2 P.b. organ I instancji zobowiązał Gminę [...] do dostarczenia w wyznaczonym terminie ekspertyzy technicznej robót budowlanych wykonanych na drodze gminnej nr [...] zlokalizowanej na działce nr 1162 w N., w obrębie (wzdłuż) działki nr 1163 położonej w miejscowości N., gmina [...]. W pierwszej kolejności organ wyjaśnił, że kwestionowane roboty budowlane zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a P.b. stanowią przebudowę drogi, która zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno- budowlanej, czego inwestor tj. Gmina [...] nie uzyskała. Na tej podstawie jako podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy przyjęto art. 50 i 51 P.b. Celem prawidłowego rozstrzygnięcia konieczne było zdaniem organu, ustalenie dokładnego zakresu wykonanych robót budowlanych w tym ustalenie użytych materiałów, ostatecznego ukształtowania i wyprofilowania drogi, jej korony, nawierzchni, spadków, sposobu odprowadzania wód opadowych, w zakresie ewentualnej zmiany kierunku spływu wód na działki sąsiednie, a także interesów osób trzecich, w szczególności dostępu do drogi publicznej, które jak wyjaśnił wykracza poza możliwości organu. Ustalenia w zakresie rzędnych, spadków wymaga bowiem, co podkreślił, wykonania pomiarów geodezyjnych. Brak ustaleń w w/w zakresie uniemożliwia natomiast ocenę zgodności przedmiotowych robót budowlanych z przepisami, a tym samym powoduje powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości zastosowanych wyrobów budowlanych oraz wykonanych robót budowlanych. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył R. Ł. ( dalej: "skarżący"). W zażaleniu podniósł, że postanowienie zostało wydane z pominięciem istotnych ustaleń i faktów, m.in.: na które zgłoszenie robót budowlanych będzie wykonywana ekspertyza techniczna, czy w oparciu o zgłoszenie robót dokonane przez Gminę w dniu 16.06.2008 r. znak [...]. czy też z dnia 12.02.2009 r. tj. po wykonaniu robót, zarzucił także, że nie zobowiązano Gminy [...] do przekazania mapy zasadniczej działki nr ew. 1162, z naniesieniem rzędnych wysokościowych z 2008 i 2009 r. przy działkach siedliskowych nr ew. 1163/1 i 1163/2, nie zobowiązano Gminy [...] do przekazania aktu prawnego bądź prawomocnego wyroku Sądu, zgodnie z którym unieważniono podział nieruchomości nr ew. 1163, który nastąpił w 1988r. na działki nr 116311 i 1163/2, a które to dokumenty znajdują się w jego posiadaniu. Powyższych zarzutów nie podzielił organ II instancji, który zaskarżonym do Sądu postanowieniem uchylił postanowienie organu I instancji jedynie w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku. Pozostałe postanowienia dotyczące przedłożenia ekspertyzy utrzymał w mocy. Zdaniem organu II instancji żądanie przedłożenia ekspertyzy technicznej w rozpatrywanym przypadku zostało prawidłowo i zasadnie sformułowane. Wyjaśnił, że postanowienie wydane w oparciu art. 81c ust. 2 P.b. ma charakter dowodowy, nie kończy i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Żądane w trybie tego przepisu dokumenty mają umożliwić organowi przeprowadzenie stosownego postępowania i wydanie - w konsekwencji dokonanych ustaleń - prawidłowej decyzji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Kwestią zasadniczą - w sprawie wydania postanowienia na podstawie art. 81 c ust 2 ustawy P.b. - jest wykazanie czy w danym przypadku zaistniały przesłanki uzasadniające skorzystanie przez organ z uprawnień wynikających z ww. przepisu. Ustawodawca, przyznając organowi wykonującemu zadania określone przepisami ustawy P.b. - prawo żądania określonych ocen lub ekspertyz na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy - zgodnie z zasadą, że ingerencja w sferę wolności podmiotów musi mieć swoje uzasadnienie - wskazał kryteria jakie muszą być spełnione przy stosowaniu tego przepisu, w tym stwierdzenie okoliczności powodujących uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Dalej wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego zostało wykazane, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane na drodze gminnej nr [...] zlokalizowanej na działce nr 1162 w N., w obrębie (wzdłuż) działki nr 1163 zostały zrealizowane w sposób, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b., tj. bez wymaganego prawem zgłoszenia. Ponadto akta sprawy wskazują, że sporne roboty wykonane przez Gminę [...] na przedmiotowym odcinku drogi doprowadziły do podniesienia poziomu drogi. Nastąpiła zmiana parametrów drogi na tym odcinku, w związku z czym nie ma podstaw do kwestionowania dokonanej przez organ I instancji kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych - jako "przebudowa" drogi, a nie jako "budowa" jak oczekuje skarżący. Na tej podstawie stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wdrożył właściwy tryb postępowania naprawczego. Dokonanie takich ustaleń wymaga fachowej wiedzy technicznej, posiadania technicznych możliwości zbadania wbudowanych materiałów, ustalenia ich rodzaju i jakości, ustalenia spadków i przepływu wód opadowych. Ustalenia te, jak wyjaśnił, pozostają poza możliwościami organu. Za bezzasadny organ uznał zarzut nie wyjaśnienia, których robót ma dotyczyć ekspertyza, gdyż postanowienie wyraźnie określa zakres żądanego opracowania, jak też kwestia figurowania w rejestrze działki 1163. Sprawy z zakresu ewidencji gruntów, podziału nieruchomości nie należą bowiem do właściwości organów nadzoru. W skardze do Sądu skarżący zakwestionował zakwalifikowanie przez organy obu instancji wykonanych robót budowlanych jako przebudowy. W jego ocenie jest to budowa. Wydane postanowienie wskazuje na możliwość nadania biegu w sprawie w trybie art 50 i 51 P.b., w sytuacji, gdy w jego ocenie postępowanie powinno toczyć się na podstawie art 48-49 i 49 b P.b. Dodatkowo wniósł o przeprowadzenie postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie i zapoznanie się z treścią dokumentów załączonych do skargi, oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że z uwagi na nagromadzony w sprawie od 11 lat materiał dowodowy dotyczący "remontu drogi" zlecenie na obecnym etapie postępowania ekspertyzy technicznej uznaje za bezzasadne. Podaje, że w toku sprawy biegły sądowy opracował szczegółowe opinie, w tym znajdującą się w aktach opinię Z. C. z dnia 27 czerwca 2013 r., a także wykonał protokół oględzin. Nie ma w związku z tym potrzeby sporządzania ekspertyzy technicznej. Organ I jak i II instancji mają obowiązek zwrócenia się do Gminy [...] o przekazanie wszystkich dokumentów m.in. wpisu do ksiąg wieczystych oraz kompletu dokumentów obowiązujących inwestora przy realizacji inwestycji polegającej na budowie drogi w tym projektu budowlanego, pozwolenia na budowę, pozwolenia na użytkowanie, dziennika budowy, uzgodnień środowiskowych i innych wymaganych prawem dokumentów. To te dokumenty stanowią zdaniem skarżącego ekspertyzę techniczną drogi. Na ich podstawie można wydać decyzję kończącą sprawę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli sądowoadministracyjnej wyznacza ustawa ustrojowa oraz ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z kolei art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie wydane w trybie art 81 c ust. 2 P.b. zobowiązujące gminę do dostarczenia ekspertyzy technicznej robót budowlanych wykonanych na drodze gminnej nr [...] zlokalizowanej na działce nr 1162 w N., gmina [...]. Zgodnie z powołanym przepisem: Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przepis ten został umieszczony w rozdziale 8 ustawy P.b. zawierającym przepisy kompetencyjne, określające podział zadań i obowiązki organów nadzoru budowalnego. Jego celem jest zapewnienie prawidłowego wykonywania zadań określonych w przepisach prawa budowlanego. Postanowienia wydawane na podstawie art 81 c ust. 2 mają charakter dowodowy, co oznacza, że postępowania, w których są podejmowane, stanowią część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w Prawie budowlanym bądź są elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania ( patrz wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 353/11). Postanowienie te mają charakter dowodowy. Mają dostarczyć materiału dowodowego (ustaleń faktycznych) uzasadniających podjęcie jednej z decyzji przewidzianych w P.b. W postępowaniu opartym na tym przepisie organ nie ustala przyczyn zaistniałego stanu faktycznego, ani też nie ustala, kto ponosi odpowiedzialność za zły stan techniczny obiektu budowlanego, nie ma również obowiązku zbadania przyczyn złego stanu technicznego, a tym bardziej wskazywania w nim osób odpowiedzialnych za taki stan rzeczy. Sam fakt wydania postanowienia nie determinuje rodzaju procedury, w ramach której uzyskana tą drogą ekspertyza może być lub faktycznie będzie wykorzystana, nie determinuje również późniejszej legalizacji ewentualnej samowoli budowlane. W konsekwencji ewentualne wątpliwości organu co do prawidłowości wyboru określonego trybu postępowania, w toku którego doszło do wydania postanowienia dowodowego nie uzasadnia uchylenia samego postanowienia o ile nie zachodzą wątpliwości co do ziszczenia się przesłanek z art 81 c ust. 2 P.b. ( wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 97/18, , wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 655/06, wyrok WSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1368/17, wyrok WSA z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 808/18. Na tle powyższych orzeczeń, które Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela i traktuje jak swoje, bezzasadne są podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące nieprawidłowego trybu postepowania tj. jak podnosi skarżący, że postępowanie powinno toczyć się w trybie 48-49 i 49b P.b., a nie na podstawie art 50 i 51 P.b., kwestii którego zgłoszenia ma dotyczyć ekspertyza ( choć jak wynika z uzasadnienia postanowienia na roboty budowlane na spornym odcinku drogi Gmina nie legitymowała się zgłoszeniem), czy też kwestii podziału nieruchomości. Jedyną przesłanką nałożenia obowiązków określonych w art 81 c ust. 2 P.b. jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Organ obowiązany jest w takim przypadku wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym, konkretnym stanie faktycznym. Jeśli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13.10.2015 r., sygn. akt II SA/Bk 546/15). Stosując powyższy przepis, który stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, organ nie może dokonywać wykładni rozszerzającej. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu, w świetle zebranego w sprawie niniejszej materiału dowodowego, że zaistniały podstawy do zastosowania art. 81 c ust. 2 P.b., a przy tym organy nie przekroczyły w żadnym zakresie granic uznania administracyjnego. W przepisie tym posłużono się zwrotem "może nałożyć" obowiązek dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, czyli zastosowanie tego przepisu pozostawione zostało uznaniu organu administracyjnego. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym wydane w sprawie decyzje, zwłaszcza decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r., nr [...]uchylająca decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie uzasadniają wątpliwości organu co do zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia bądź środowiska. Prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że kwestii tych, wbrew twierdzeniom skarżącego nie wyjaśniły wyniki wcześniejszego postępowania. Poprzednio wydane decyzje dotyczyły charakteru wykonanych robót i ich zakresu, ( m.in. decyzja WINB z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], decyzja WINB z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]), pod kątem ustalenia trybu w jaki ma być prowadzone postępowanie, który jak już wskazano pozostaje poza zakresem kontroli postanowienia wydanego w trybie art 81c ust. 2 P.b. Przeprowadzone postępowanie w tym dostarczona na żądanie organu przez gminę ekspertyza, opinia, protokoły rozpraw nie dostarczyły informacji których aktualnie żąda organ. Sąd nie znalazł podstaw do podważenia stwierdzonej przez organy konieczności uzupełnienia materiału dowodowego. Oran jako gospodarz procesu ma prawo prowadzić postępowanie dowodowe w sposób, który uzna za celowy dla dochodzenia prawdy i żądać przedstawienie stosownych dowodów. Usprawiedliwione jest przy tym twierdzenie organu, że ustalenia w zakresie użytych materiałów, istniejących rzędnych, spadków ( podłużnych i poprzecznych) wykracza poza możliwości organu budowlanego i wymaga wiadomości specjalnych. Uzasadniony jest również cel, na który powołuje się organ II instancji tj.: stwierdzanie czy doszło do sytuacji wymagającej interwencji i wskazania rozwiązania. Ponadto na potrzebę przeprowadzenia tego dowodu niejako pośrednio wskazywał sam skarżący, podnosząc na każdym etapie postępowania zarzuty co do prawidłowości wykonanej drogi i zastrzeżenia co do użytych materiałów. O zasadności zaskarżonego postanowienia świadczy również fakt, że jest konsekwencją wskazówek zawartych w decyzji WINB z dnia [...] marca 2019 r. uchylającej decyzję PINB umarzającą postępowanie w sprawie. Wyraźnie wskazano w niej, że organ I instancji nie wyjaśnił jak zostały wykonane sporne roboty, z jakich materiałów, jakie jest ostateczne ukształtowanie i wyprofilowanie, jaka jest korona, nawierzchnia, spadki, jak realizowane jest odprowadzanie wody, czy wykonane roboty nie spowodowały zmiany kierunku spływu wód na działki sąsiedniej i czy nie powodują negatywnych innych skutków. W szczególności czy wykonane roboty nie naruszają uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym wymienionych w art 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zakresie ograniczenia dostępu do drogi publiczne. W takim stanie rzeczy stanowisko organów o istnieniu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości i jakości robót budowlanych wykonanych na drodze gminnej nr [...] zlokalizowanej na działce nr 1162 w N., wzdłuż działki nr 1163 i konieczności sporządzenia, na koszt inwestora fachowej ekspertyzy dla wyjaśnienia tych specjalistycznych zagadnień, oceniającej wykonane roboty, zasługuje na akceptację Sądu. Nałożenie obowiązku przedłożenia fachowej ekspertyzy było konieczne, a tym samym uzasadnione. Mając powyższe na uwadze Są orzekł jak w sentencji na podstawie art 151 P.p.s.a.