II SA/Bk 546/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2015 r. sprawy ze skargi D. G. i J. G. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] nakładające na inwestora J. G. obowiązek dostarczenia do siedziby organu w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. ekspertyzy suszarni zbóż (tworzącej technologiczną całość składającą się z nagrzewnicy, komina i kolumny suszącej) usytuowanej na działkach oznaczonych nr geod. 302 i 303/1 we wsi R., gm. J., sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno – budowlanej i instalacyjnej, obejmującej instalacje i urządzenia cieplne oraz aktualne zaświadczenie o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Ekspertyza powinna wskazywać, czy roboty budowlane zostały wykonane w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi, mienia lub środowiska, zatem czy zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno – budowalnymi i sztuką budowlaną. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] listopada 2011 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie instalacji suszenia zbóż na działce nr geod. 302 we wsi R. gm. J. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy suszarni. Po rozpatrzeniu odwołania B. i J. B., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie (decyzja z dnia [...] marca 2012 r.). Organ uznał, że materiał dowodowy wymaga w znacznym stopniu uzupełnienia o załączniki graficzne z usytuowania obiektów w terenie oraz wymaga odniesienia się do spalarni słomy i komina. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nałożył na inwestora – J. G. obowiązek dostarczenia ekspertyzy suszarni zbóż tworzącej technologiczną całość składającej się z nagrzewnicy, komina i kolumny suszącej. Wskazano, że ekspertyza powinna zawierać: ocenę zastosowanych rozwiązań technicznych pod kątem utrzymania - w granicach działki inwestora, ewentualnego, negatywnego, oddziaływania suszarni na otoczenie, a w razie oceny negatywnej, określać rozwiązania pozwalające je wyeliminować. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia J. G., postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r. wydanym w sprawie II SA/Bk 980/12 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że urządzenie jakim jest suszarnia zbóż jest obiektem budowlanym (budowlą) w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że w sentencji postanowienia wskazano, że ekspertyza ma dotyczyć suszarni, z oceną zastosowanych rozwiązań technicznych pod kątem utrzymania w granicach działki inwestora, ewentualnego, negatywnego oddziaływania suszarni na otoczenie, jednakże takie określenie przedmiotu ekspertyzy nie mieści się w zakresie hipotezy normy art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego. W ocenie Sądu z treści uzasadnienia postanowienia nie da się wyprowadzić wniosku, że istnieją wątpliwość co do któregoś z wyżej wskazanych zakresów. W uzasadnieniu organ wskazuje wprawdzie na zagrożenia związane z immisjami na grunty sąsiednie, nie są to jednak wątpliwości, które organ wywodzi ze stanu technicznego obiektu, jakości wyrobów czy robót budowlanych. Na skutek tego wyroku, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (postanowienie z dnia [...] czerwca 2013 r.). Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] października 2013 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy prawo budowlane, w związku z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego załącznika do ostatecznej decyzji Starosty B. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2005 r. nakazał inwestorom - D. i J. G. sporządzenie i przedłożenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego na maszyny i narzędzia rolnicze oraz sześciu silosów zbożowych i zadaszenia wsypu zboża wraz z suszarnią zbóż na działkach nr geod. 302, 301/1 i 303/2 we wsi R. gm. J., uwzględniającego zmiany z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu odwołania D. i J. G.ch, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r. uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd stwierdził, że już sam fakt powołania przez organy ust. 7 art. 51 w korelacji z ust. 1 pkt 3 art. 51 prawa budowlanego skutkuje uznaniem, że orzeczenia organów były wadliwe. Następnie wskazał, że aby dokonać prawidłowej kwalifikacji prawnej, objętej decyzją, organy winny, w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i prawidłowo go ocenić w oparciu o treść art. 7, 77 i 80 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy nakazał inwestorom D. i J. G. uzyskać pozwolenie na budowę w zakresie suszarni zbóż oraz przedłożyć ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę w siedzibie inspektoratu w terminie do 30 grudnia 2015 r. w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. uchylił ww. decyzję organu l instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wątpliwości organu II instancji budził zakres nałożonego na stronę obowiązku, tj. uzyskania pozwolenia na budowę i przedłożenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. w terminie do dnia 30 grudnia 2015r, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem . Rozpoznając po raz kolejny powyższą sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nałożył na inwestora J. G. obowiązek dostarczenia do siedziby organu w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. ekspertyzy suszarni zbóż, tworzącej technologiczną całość składającą się z nagrzewnicy, komina i kolumny suszącej, usytuowanej na działkach oznaczonych nr geod. [...] we wsi R., gm. J., sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno – budowlanej i instalacyjnej, obejmującej instalacje i urządzenia cieplne oraz aktualne zaświadczenie o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Stosując się do zaleceń zawartych w wyroku WSA w Białymstoku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 150/14 organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy. Ustalono, że w dniu [...] lutego 2011 r., podczas kontroli gospodarstwa rolnego Skarżących istniała suszarnia zbóż składająca się z nagrzewnicy, kolumny suszącej i komina. Stan ten nie uległ zmianie w dacie [...] kwietnia 2011 r. Komin został zdemontowany na czas kontroli pracowników WIOŚ, zaś protokół kontroli WIOŚ, który znajduje się w aktach sprawy J. G. podpisał w kancelarii za namową mec. J. H. bez obecności pracowników WIOŚ, co nastąpiło dużo później niż data sporządzenia protokołu. Następnie, po przesłuchaniu świadków stwierdzono, że od 2010 r. do kwietnia 2011 r. istniała suszarnia zbóż zrealizowana przez inwestorów w ramach samowoli budowlanej. Suszarnia ta została zdemontowana, co oznacza, że inwestor zlikwidował popełnioną samowolę budowlaną. Od dnia [...] września 2011 r. istnieje suszarnia zbóż ponownie zamontowana, tym razem na podstawie skutecznego zgłoszenia z dnia [...] czerwca 2011 r. W zgłoszeniu ustalono zakres robót polegających na utwardzeniu terenu o wymiarach 10 x 16 m oraz ustawieniu suszarni przy istniejących silosach, wskazując termin rozpoczęcia robót na dzień [...] lipca 2011 r. W tym stanie rzeczy w zakresie utwardzenia terenu i montażu kolumny suszącej nie może być mowy o samowoli budowlanej, natomiast pozostałe instalacje suszarni, tj. nagrzewnica i komin stalowy nie zostały przez inwestora uwzględnione w zgłoszeniu z dnia [...] czerwca 2011 r. Elementy suszarni nie figurują w katalogu inwestycji niewymagających pozwolenia na budowę sprecyzowanych w art. 29 ustawy Prawo budowlane. Dalej organ I instancji stwierdził, że na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy Prawo budowlane, kontenerowa suszarnia zbóż o powierzchni zabudowy do 21 m2 nie wymaga pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, kolumna susząca jako element suszarni zbóż spełnia powyższe kryteria, natomiast pozostałe instalacje suszarni, tj. nagrzewnica i komin, stanowiące również część składową suszarni nie zostały ujęte w zgłoszeniu z dnia [...] czerwca 2011 r. Skoro powierzchnia całości elementów suszarni znacznie przekracza powierzchnię zabudowy kontenerowej (21 m2), to suszarnia wymagała pozwolenia na budowę. Organ uznał ponadto, że fakt, iż nagrzewnice kontenerowe mogą działać bez kolumny suszącej nie wyklucza, że w rozpatrywanym przypadku mamy połączenie przeponowe nagrzewnicy z kolumną suszącą, która jest osadzona na bardzo mocnej strukturze nośnej, złożonej z filarów, zatem muszą być rozpatrywane wszystkie elementy spójnie. Reasumując wskazano, że wprawdzie Inwestor zgłosił wykonanie określonych robót, ale w rzeczywistości zostały wykonane roboty budowlane zasadniczo odbiegające od robót objętych zgłoszeniem i wymagające pozwolenia na budowę. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia stosownej ekspertyzy, przed podjęciem ostatecznych działań w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Utrzymując powyższe rozstrzygnięcie w mocy, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2015 r. wskazał, że w procedurze legalizacyjnej należącej do kompetencji organu nadzoru budowlanego brak jest podstaw prawnych do nakładania na inwestora obowiązku przedkładania pozwolenia na budowę. Z brzmienia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakładającą na właściwy podmiot obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli jest możliwość zalegalizowania samowoli, to organ, działając w oparciu o treść art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, może żądać od inwestora stosownego dokumentu związanego z prowadzeniem robót, a w szczególności ekspertyzy wskazującej, czy roboty budowlane wykonane zostały w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu ludzi, mienia lub niezagrażający środowisku, zatem czy wykonane zostały zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną. Organ stwierdził, że uzasadnione wątpliwości, o których mowa w art. 81 c ust. 2 Prawo budowlane, z reguły występują w razie samowolnego zrealizowania obiektu budowlanego przez osoby, które nie mają stosownych uprawnień budowlanych, a w szczególności obiektu, który jest objęty uproszczonym nadzorem, mianowicie obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi, a nie obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Brzmienie przepisu art. 81 c ust. 2 daje organom nadzoru budowlanego możliwość nałożenia w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Ekspertyza, obok elementów oceny, zawierać powinna propozycje rozwiązania ujawnionych problemów i usunięcia zagrożeń, wad, czy nieprawidłowości. Oznacza to, że przedmiotowe postanowienie jest rozstrzygnięciem wstępnym, zatem nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Po złożeniu ekspertyzy i dokonaniu stosownych ustaleń organ jest uprawniony do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ostatnią czynnością legalizacyjną byłoby potwierdzenie, na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, o wykonaniu obowiązków. Natomiast w sytuacji ustalenia przez organ, że nie zachodzi konieczność wykonania określonych robót, organ w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wyda decyzję stwierdzającą brak takiej konieczności. Skargę na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. złożyli D. i J. G. (dalej: "Skarżący"), wnosząc o jego uchylenie oraz o umorzenie postępowania. Pełnomocnik Skarżących zarzucił skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie i brak wykazania, że wystąpiły uzasadnione wątpliwości co do jakości materiałów budowlanych i stanu technicznego robót budowlanych; oraz naruszenie przepisów prawa procesowego: - art. 7 i 8 k.p.a. poprzez działanie organu naruszające zasadę dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz działania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów władzy państwowej; - art. 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i błędne ustalenie, że roboty nie zostały wykonane w sposób zgodny i przyjęty z wymogami przepisów techniczno – budowlanymi oraz sztuką budowlaną a także przyjęcie, że suszarnia wraz z pozostałymi częściami została wykonana w oparciu co do jakości materiałów budowlanych a także nieuzasadnione i niesprawdzone zagrożenie bezpieczeństwa użytkowania przedmiotowej suszarni. Nadto pełnomocnik Skarżących złożyła wniosek o dopuszczenie dowodu z akt sprawy, która toczyła się przed WSA w Białymstoku o sygn. II SA/Bk 980/12 na okoliczność, że organ ponownie nie wykazał uzasadnionych wątpliwości co do jakości materiałów budowlanych i stanu technicznego urządzenia oraz że identyczny stan faktyczny był już przedmiotem rozstrzygnięcia oraz dowodu z pisma – protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2013 r. na okoliczność wykazania, że urządzenie znajdujące się na posesji Skarżących nie wymagały ani nie wymagają ekspertyzy dotyczącej przedstawienia rozwiązania problemów i usunięcia zagrożeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd zauważa, że na gruncie tej sprawy organy nadzoru budowlanego orzekały już wielokrotnie, sprawa była też już dwukrotnie przedmiotem kontroli tut. Sądu. Z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.) Sąd orzekając w tej sprawie jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażonymi w orzeczeniach sądu. Sąd jest zatem związany ustaleniem WSA w Białymstoku zawartym w wyroku z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 980/12, że urządzenie, jakim jest suszarnia zbóż jest obiektem budowlanym (budowlą) w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Ponadto za wiążące na gruncie niniejszej sprawy należy uznać ustalenia i wskazania tut. Sądu wyrażone w wyroku z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 150/14. W orzeczeniu tym Sąd wytknął organowi liczne nieprawidłowości i nakazał dokonanie następujących czynności: 1. wyczerpująco ustalić stan faktyczny dotyczący daty rzeczywistego, stałego posadowienia elementów suszarni na gruncie. W tym celu nakazał dokonać przesłuchania świadków: inspektora ochrony środowiska z WIOŚ, który sporządził protokół z kontroli z dnia [...] lutego 2011 r. i [...] kwietnia 2011 r. (D. P. i J. S.), W. K., w zależności od potrzeb – ewentualnie strony postępowania, dokonać analizy przedłożonych faktur materiałowo-montażowych; 2. po ustaleniu daty wybudowania suszarni wraz z utwardzeniem na gruncie, dokonać odpowiedniej kwalifikacji tego obiektu w aspekcie art. 28 ust. 1 lub 29 prawa budowlanego (zmierzającą do oceny prawidłowości zgłoszenia suszarni z dnia [...] czerwca 2011 r.); 3. w zależności od ustaleń z punktu 1 i 2, wywnioskować, czy można mówić o zaistniałej samowoli budowlanej czy też nie. Przy stwierdzeniu samowoli organ podjąć ma kroki legalizacyjne, stosownie do któregoś z przepisów prawa budowlanego, a przy jej braku wydać stosowne orzeczenie kończące postępowanie. Organy nadzoru budowlanego stosując się do powyższych wytycznych ustaliły, że zarówno w dacie [...] lutego 2011 r., jak i [...] kwietnia 2011 r. istniała sporna suszarnia zbóż. Suszarnia ta składała się z nagrzewnicy, kolumny suszącej i komina. Organy wskazały następnie, że suszarnia została zdemontowana (przez co usunięto stan samowoli budowlanej), a w dniu [...] czerwca 2011 r. Inwestor dokonał zgłoszenia, w którym ustalił zakres robót polegających na utwardzeniu terenu o wymiarach 10 x 16 metrów oraz ustawieniu suszarni przy istniejących silosach oraz wskazano termin rozpoczęcia robót na dzień [...] lipca 2011 r. Suszarnia zbóż została ponownie zamontowana [...] września 2011 r. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i jako takie nie budzą wątpliwości Sądu. W tym stanie rzeczy za słuszne uznać należy twierdzenie organów, że w zakresie utwardzenia terenu i montażu kolumny suszącej nie może być mowy o samowoli budowlanej, natomiast pozostałe instalacje suszarni, tj. nagrzewnica i komin stalowy nie zostały przez inwestora uwzględnione w zgłoszeniu z dnia [...] czerwca 2011 r. Organy prawidłowo też potraktowały obiekt suszarni jako całość i w konsekwencji jako wymagający pozwolenia na budowę. Podkreślić należy za organem odwoławczym, że wprawdzie Inwestor dokonał zgłoszenia wykonania określonych robót, to jednakże w rzeczywistości zostały wykonane roboty budowlane zasadniczo odbiegające od robót objętych zgłoszeniem i wymagające pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. e Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę kontenerowa suszarnia zbóż o powierzchni zabudowy do 21 m2. Skoro powierzchnia całości elementów suszarni przekracza powierzchnię zabudowy kontenerowej 21 m2 (protokół oględzin, k. [...] akt organu I instancji), to suszarnia taka wymaga pozwolenia na budowę. Prawidłowo przy tym zauważył organ I instancji, że również elementy suszarni nie figurują w katalogu inwestycji niewymagających pozwolenia na budowę sprecyzowanych w art. 29 cyt. ustawy Prawo budowlane. Skoro na budowę suszarni nie uzyskano wymaganego pozwolenia należy przyjąć, że miała miejsce samowola budowlana. W takiej sytuacji zasadnie przyjęto, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W myśl tej regulacji przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych celem doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Szeroka interpretacja tej regulacji znalazła się w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu w sprawie II SA/Bk 150/14. Sąd wyjaśnił, że istotą postępowania unormowanego w art. 51 Prawa budowlanego jest usunięcie stanu samowoli budowlanej i doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych (zakończonych) robót do stanu zgodnego z prawem. Dotyczy to również sytuacji jak w sprawie niniejszej, kiedy dokonano zgłoszenia, a wymagane było pozwolenie na budowę. W powołanym wyroku Sąd wskazał, że postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego może zostać zakończone w trojaki sposób. Gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1, wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (co w stosunku do prac już wykonanych raczej nie znajduje zastosowania), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Jeżeli natomiast możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wydanie takiej decyzji winno już zatem być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli. W tej sytuacji organ działając w oparciu o treść art. 81 c Prawa budowlanego może zażądać od inwestora stosownego dokumentu związanego z prowadzeniem robót, a w szczególności ekspertyzy wskazującej czy roboty budowlane wykonane zostały w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia lub niezagrażający środowisku, a zatem czy wykonane zostały zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i z tzw. ,,sztuką budowlaną". Po jej złożeniu i dokonaniu stosownych ustaleń organ jest uprawniony do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli konieczność taka zachodzi. Decyzja ta nie legalizuje jednak samowoli i nie załatwia sprawy. Kończy ona zaledwie pierwszy etap postępowania. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 ustawy i orzeka ona albo o wykonaniu obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego (w odniesieniu do prac już wykonanych przewidziane w przepisie rozstrzygnięcie o nakazie zaniechania dalszych robót nie znajduje uzasadnienia). Natomiast w sytuacji ustalenia przez organ, że nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ również w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wydaje decyzję stwierdzającą brak takiej konieczności. Uprawnienie organów do zakończenia postępowania orzeczeniem o takiej treści potwierdza stanowisko sadów administracyjnych wyrażone m.in. w wyroku NSA z dnia 15 listopada 2006 r. II OSK 1344/05, wyroku WSA w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2007 r. II SA/Gl 684/07, a także wyroku NSA z 15 czerwca 2010 r. II OSK 1012/09. Przedmiotem sporu na tym etapie sprawy jest to, czy przepis art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane pozwalał na nałożenie na Skarżących obowiązku dostarczenia ekspertyzy suszarni zbóż. Powołany przepis stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Tutejszy Sąd dokonując analizy tego przepisu na gruncie sprawy o sygn. II SA/Bk 980/12 wskazał, że przesłanką pozwalającą nałożyć obowiązek dostarczenia ekspertyzy jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych czy stanu technicznego obiektu budowlanego. Jednocześnie w wypadku, gdy takich wątpliwości nie ma, organy nadzoru budowlanego nie mogą domagać się dostarczania odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2011 r. stwierdził, że przepis art. 81c ust. 2 prawa budowlanego daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując ww. przepis, który ma charakter szczególny, a który stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym, konkretnym stanie faktycznym. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (sygn. akt II OSK 1331/10). Sąd podziela przedstawione stanowiska zawarte w przytoczonych wyrokach. Jednocześnie Sąd zauważa, że w orzecznictwie przyjmuje się również, że uzasadnione wątpliwości, o których mowa w art. 81c ust. 2 ustawy, z reguły występować będą w razie samowolnego zrealizowania obiektu budowlanego czy samowolnego wykonania innych robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Ponadto wątpliwości te uzasadnione być muszą stwierdzonymi okolicznościami sprawy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 lutego 2012 r. II SA/Sz 1264/11). Z kolei w wyroku z dnia 15 maja 2012 r. (sygn. akt II OSK 353/11) Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując analizy tego przepisu wyjaśnił, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowanie stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w Prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Z kolei w piśmiennictwie wskazano, że objęta art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego regulacja stanowi środek służący organom nadzoru budowlanego w każdym przypadku wykonywania nałożonych na te organy obowiązków. Zasadniczo postanowienie w tym przedmiocie służy zebraniu materiału dowodowego koniecznego do podjęcia jednej z decyzji przewidzianych w Prawie budowlanym, aczkolwiek może się okazać po dokonaniu oceny technicznej lub wykonaniu ekspertyzy, że jakość robót budowlanych czy stanu technicznego obiektu budowlanego nie jest taka, że uzasadnione jest podejmowanie jakiś działań na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Zaznaczono również, że takie ukształtowanie omawianej instytucji jest uzasadnione szerokim zakresem uprawnień organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego i koniecznością rozstrzygania zagadnień wymagających wiedzy ściśle fachowej (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, wyd. 1, s. 652-653). Przy czym sam fakt realizacji robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że w danym przypadku zachodzą uzasadnione wątpliwości uprawniające organ nadzoru do nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej. Podzielając przytoczone poglądy Sąd uznał, że w tej sprawie organ zasadnie nałożył na Inwestora obowiązek sporządzenia ekspertyzy, która ma wskazywać, czy roboty budowlane zostały wykonane w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi, mienia lub środowiska, i czy zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi i sztuką budowlaną. W sprawie ustalono bowiem, że instalacja powstała w ramach samowoli budowlanej. Jednocześnie rozmiar instalacji, znany już dobrze organom i Sądowi orzekającemu w sprawie, jego funkcjonowanie, potencjalne zagrożenia wynikające z użytkowania uzasadniają powstanie wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych i robót budowlanych. Sąd zauważa, że uzasadnienia postanowień wydanych w tej sprawie budzą wątpliwości co do ich zakresu i wyczerpującego charakteru i z pewnością naruszają przepis art. 107 § 3 k.p.a., jednak biorąc pod uwagę merytoryczną poprawność działania organu w sprawie Sąd uznał, że wada ta nie powinna prowadzić do eliminacji rozstrzygnięć organów z obrotu prawnego. Ponadto szybkie zakończenie procesu legalizacji samowoli budowlanej leży w interesie strony skarżącej. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd oddalił skargę.