II OSK 38/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. N. i A. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt II SAB/Lu 43/19 o odrzuceniu skargi G. N. i A. N. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie nakazania opróżnienia zbiorników na nieczystości postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Lu 43/19 odrzucił skargę G. N. i A. N. (dalej powoływanych jako skarżący) na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie nakazania opróżnienia zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe na sąsiedniej nieruchomości. Odrzucając skargę jako niedopuszczalną Sąd nawiązał do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej określanej jako P.p.s.a.) i wskazał, że przedmiotem zarzucanej bezczynności jest brak podjęcia przez organ stosownych działań w sprawie niewywiązywania się z obowiązku opróżniania zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, zlokalizowanych na działkach nr geod. [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Rozważając natomiast, czy tak określony przedmiot sprawy mieści się w dyspozycji powołanego przepisu Sąd wyjaśnił, że obowiązek pozbywania się nieczystości ciekłych ze znajdujących się na terenie nieruchomości zbiorników bezodpływowych uregulowany został w art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r. poz. 1454, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 2010, ze zm.; dalej zwanej ustawą). Zwrócił przy tym uwagę, że art. 5 ust. 8 tej ustawy wyłącza określoną w ust. 7 zasadę wydania przez organ decyzji odnośnie obowiązku określonego w ust. 1 pkt 3b. Tym samym, w ocenie Sądu, przepisy ustawy nie dają podstaw do wydania przez organ wykonawczy gminy decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, a także nie przewidują podjęcia przez organ postanowienia, bądź też innego aktu lub czynności. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnieśli skargę kasacyjną od postanowienia z dnia 9 października 2019 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera po jednym zarzucie procesowym i materialnym. Najpierw pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) poprzez nietrafne przyjęcie, że organ po złożeniu przez skarżących wniosku o wszczęcie postępowania nie był zobowiązany w sposób niezwłoczny podjąć czynności mających na celu jego rozpoznanie zgodnie z przepisami prawa. Zdaniem pełnomocnika Sąd przyjął także, że zaniechanie tych czynności nie skutkuje bezczynnością tego organu, a przepisy prawa nie przewidują podjęcia przez organ w tym zakresie decyzji, postanowienia, bądź też innego aktu lub czynności, Następnie podniósł naruszenie art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. poz. 1243, ze zm.; dalej zwanej ustawą o odpadach) poprzez nietrafne uznanie, że burmistrz miasta nie wydaje decyzji nakazujących posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. W oparciu o te zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących o wszczęcie postępowania administracyjnego. Pomimo istniejącego ustawowego rygoru nakładającego na organ określone przepisami prawa obowiązki, nie zachował on wymaganych prawem terminów do załatwienia sprawy, a także nie udzielał rzetelnych informacji z jakich powodów powstały wskazane zaniedbania. Następnie skoncentrował się na kwestii odpowiedzialności gminy za utrzymanie porządku i czystości na swoim terenie. W tym kontekście pełnomocnik stwierdził, że w razie wątpliwości kto jest odpowiedzialny za utrzymanie porządku na danej nieruchomości, należy stosować domniemanie, zgodnie z którym za utrzymanie porządku odpowiedzialna jest gmina, przy czym nadzór nad realizacją tych wszystkich obowiązków sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest zatem wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej, bez możliwości dokonywania przez Naczelny Sąd Administracyjny ich samodzielnej konkretyzacji, uściślania czy korekty (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2164/17, LEX nr 2697722). Mając to na względzie należy zauważyć, że wniesiona skarga kasacyjna dotknięta jest pewnymi mankamentami. Przede wszystkim jej podstawy nie obejmują kluczowego przepisu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., który stanowił wszak podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, opierającego się na przyjęciu, że przedmiot skargi nie przystawał do dyspozycji art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Tym samym poza granicami skargi kasacyjnej pozostawiono przepisy, z których Sąd pierwszej instancji wywiódł swoje stanowisko. W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 35 K.p.a. należy stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej nie powiązał go z żadnym przepisem ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za odpowiadające w pełni obowiązkowi przytoczenia podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 P.p.s.a., skoro przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 P.p.s.a., jest orzeczenie sądu. Brak jest także niezbędnej ścisłości w oznaczeniu art. 35 K.p.a., bez uwzględnienia jego wewnętrznego podziału na jednostki redakcyjne (liczne paragrafy). Uwaga ta dotyczy również przepisu prawa materialnego (art. 34 ustawy o odpadach), który z kolei dzieli się na ustępy. Niezależnie jednak od tych spostrzeżeń Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna co do zasady spełnia wymogi przewidziane dla tego środka zaskarżenia w stopniu pozwalającym na jej rozpoznanie, tyle tylko, że zarzuty w niej zawarte nie zasługują na uwzględnienie. Kontrolę tę rozpocząć trzeba od uwagi, że kognicja sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na bezczynność organu administracji publicznej wynika z przepisów art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. i obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Chodzi zasadniczo o bezczynność organu administracji w sprawach załatwianych przez wydanie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym merytoryczne rozpatrzenie skargi na bezczynność organu administracji publicznej przez sąd administracyjny jest możliwe wyłącznie w tych przypadkach. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia, czy zgodnie ze stanowiskiem skarżących, na Burmistrzu Miasta [...] ciążył obowiązek wydania decyzji, postanowienia bądź innego aktu albo podjęcia czynności, w następstwie złożonego przez skarżących wniosku o nakazanie właścicielom sąsiedniej nieruchomości opróżnienia zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe. W ocenie skarżących obowiązek ten wynika z art. 34 ustawy o odpadach, który został objęty podstawą kasacyjną. Jego § 1 stanowi, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania decyzji. Jednakże konstruując zarzut naruszenia tego przepisu umknęło pełnomocnikowi, że powołana ustawa o odpadach, a zatem również jej art. 34, utraciły moc na podstawie art. 252 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r. poz. 992) z chwilą wejścia w życie tej ustawy. Sąd pierwszej instancji nie stosował tego przepisu, nie mógł go nawet stosować, nie dopuścił się więc jego naruszenia, stąd bez potrzeby odwoływania się do przepisów obowiązującej ustawy o odpadach, postawiony w skardze kasacyjnej zarzut należy uznać za niezasadny. W swych rozważaniach trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że obowiązki ciążące na właścicielu nieruchomości odnoszące się do utrzymania czystości i porządku na nieruchomości, w tym obowiązek pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych, uregulowane zostały w powołanej na wstępie ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jak wynika z art. 5 ust. 1 pkt 3a i b tej ustawy właściciele nieruchomości zobowiązani są do gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych i pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Zauważyć trzeba, że dyspozycja art. 5 ust. 7 zobowiązuje wójta do wydania decyzji nakazującej wykonanie obowiązku w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, przy czym zasada ta (decyzyjnego nakazania wykonania obowiązków) wyłączona została w ust. 8 tej ustawy w odniesieniu do obowiązków określonych w ust. 1 pkt 3a i b. Analiza powołanych przepisów prowadzi zatem do akceptacji stanowiska Sądu pierwszej instancji, że Burmistrz Miasta [...] w wyniku złożonego wniosku nie był upoważniony do wydania decyzji w tym przedmiocie. Tym samym wskazany przez skarżących przedmiot sprawy, a więc niepodjęcie przez organ stosownych działań i czynności celem wydania decyzji nakazującej właścicielom sąsiedniej nieruchomości wykonania obowiązku opróżniania znajdujących się na niej zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, nie mieści się w katalogu spraw załatwianych w formie określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., co oznacza, że w takim przypadku niedopuszczalna jest skarga na bezczynność organu. Odnosząc się do drugiego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że także nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim Sąd nie mógł naruszyć art. 35 K.p.a., w szczególności jego § 1 zobowiązującego organ administracji publicznej załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, gdyż w swoim orzeczeniu w ogóle nie odniósł się do kwestii pozostawania przez organ w bezczynności przyjmując, że sprawa z powodów formalnych nie może zostać przez ten Sąd rozpoznana merytorycznie. W przedmiotowym postępowaniu nie doszło zatem do załatwienia sprawy co do jej istoty. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono, gdyż przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07- ONSAiWSA 2008, z. 2, poz. 23).