II OSK 2164/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 73/17 w sprawie ze skargi K. A., A. A., M. A. i M. A. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 maja 2017 r. w sprawie ze skargi K. A., A. A., M. A. i M. A. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2016 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] listopada 2016 r., którą Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. – wieża typu "D." i energetycznej wewnętrznej linii zasilającej stację – WLZ na terenie działki nr [...] w M., gmina Z. We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej p.b.), gdyż planowana inwestycja nie znajduje się w planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonej nieruchomości osób skarżących; art. 38 i art. 68 Konstytucji RP i przepisów bezwzględnie obowiązujących w Unii Europejskiej co do braku decyzji skierowania sprawy do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w celu uzyskania jednoznacznej decyzji w przedmiocie stawianych zarzutów o możliwym znaczącym oddziaływaniu planowanej wieży na środowisko a także na zdrowie i życie ludzkie z najbliższego sąsiedztwa skupiska ludzkiego. Skarżący podkreślili, że o ile w planie miejscowym są zaplanowane obiekty o wysokości 11 m, to nie mają prawa być inne wyższe, bez względu na to czy są budynkami, czy innymi konstrukcjami, a przeznaczenie w planie terenu na funkcję mieszkaniową i rzemiosło nie dotyczy usług telekomunikacyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty K. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. Sąd wskazał, że kontrolowane decyzje wydane zostały po ponownym rozpoznaniu wniosku P. Spółki z o.o. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. – wieża typu "D." oraz energetycznej wewnętrznej linii zasilającej stację – WL na terenie działki nr [...] w M., na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 834/13 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1691/14. W ocenie Sądu, Starosta K. i Wojewoda Pomorski w toku ponownie prowadzonego postępowania nie wypełnili wskazań co do dalszego postępowania zawartych w ww. wyrokach. Organy nie przeprowadziły bowiem analizy obowiązujących dla terenu działki nr [...] przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Z. z dnia [...] marca 2002 r. w świetle regulacji art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Organy nadal nie przeanalizowały charakteru przewidzianej planem zabudowy mieszkaniowej oraz nie rozważyły czy lokalizowanie wnioskowanej stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest sprzeczne z określonym planem przeznaczeniem terenu w tymże zakresie. Powinność taką wskazał zarówno Wojewódzki, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, a z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji, w ocenie Sądu, wynika, że orzekające organy odczytały ją mylnie jako przesądzenie zgodności planowanej budowy z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takich natomiast stwierdzeń nie ma w żadnym z wydanych w sprawie wyroków. Sąd podkreślił, że dokonując takiej analizy zasadne wydaje się uwzględnienie również przeznaczenia wszystkich terenów bezpośrednio sąsiadujących z działką, na której planowana jest inwestycja, również tych, w stosunku do których przeznaczenie ustalono decyzją o warunkach zabudowy. Organy nie wyjaśniły również, w ocenie Sądu, czy w sprawie może zachodzić kumulacja mocy anten. W szczególności zaś organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania złożonego przez J. H. i S. H., w którym wskazano, że w M. w sąsiedztwie inwestowanej działki jest już wieża. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła P. Sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię: 1. art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w zw. z postanowieniami (w szczególności § 1 pkt 1) uchwały Rady Miejskiej Z. z dnia [...] marca 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...] i [...] we wsi M., gmina Z., w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. – przez bezpodstawne przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem, podczas gdy plan ten zawiera niewiele postanowień i nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie przedmiotowej inwestycji; 2. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - przez bezpodstawne przyjęcie, że organy dokonały analizy przedmiotowej inwestycji w sposób nieprawidłowy, w szczególności nie uwzględniły kumulacji anten, w sytuacji gdy obowiązujące przepisy, w szczególności ww. rozporządzenia, jednoznacznie przesądzają konieczność badania w odniesieniu do pojedynczej anteny; 3. art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w związku z miejscowym planem (w szczególności § 1 pkt 1), w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 1 p.b. przez bezpodstawne przyjęcie, że ocena inwestycji powinna być realizowana w oparciu o tereny sąsiednie, a nie zapisy miejscowego planu, co jest niezgodne z przepisami; II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 153 w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że Starosta K. i Wojewoda Pomorski nie wypełnili wskazań co do dalszego postępowania wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2014 r. oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2016 r. - w szczególności poprzez sformułowania przez Sąd I instancji nowej oceny prawnej, dot. kwestii ewentualnej sprzeczności przeznaczenia terenu z lokalizacją wnioskowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, w świetle art. 46 ust 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie zaszła okoliczność uzasadniającą uchylenie zaskarżonych decyzji, podczas gdy decyzje organów administracji budowlanej odpowiadają prawu. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli K. A., M. A., A. A. i M. A., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że obowiązujący dla działki zainwestowania miejscowy plan co prawda nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie przedmiotowej inwestycji, jednak jest to wynikiem nie tego, że inwestycję taką na objętym planem obszarze dopuszcza, lecz tego, że w ogóle jej na tym obszarze nie przewiduje. Zauważyć trzeba, że chociaż przedmiotowa inwestycja ma być zrealizowana na działce objętej planem miejscowym, to jednak plan ten obejmuje jedynie część obszaru, na który inwestycja ta może oddziaływać. Oddziaływanie tej inwestycji, wynikające z promieniowania izotropowego anten umieszczonych na mającej powstać wieży o wysokości 24 m, obejmuje nie tylko obszar objęty przedmiotowym planem miejscowym, ale również tereny znajdujące się poza tym planem. Z tego względu nie można uznać za wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że ocena inwestycji powinna być dokonana nie tylko w oparciu o przepisy planu miejscowego obejmującego działkę, na której inwestycja ta ma być zrealizowana, ale również w oparciu o tereny sąsiednie, na które inwestycja ta będzie oddziaływać. Inna bowiem jest sytuacja, gdy oddziaływanie danej inwestycji ma miejsce na obszarze objętym planem miejscowym, a inna, gdy oddziaływanie to wybiega poza taki obszar, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Stąd też nie można uznać, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych. Zarzuty naruszenia tych unormowań nie są zasadne. W tej sytuacji przedwczesna byłaby ocena, czy w sprawie tej doszło do naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co sprawia, że zarzut naruszenia tych przepisów nie zasługiwał na uwzględnienie. Dokonując oceny zasadności pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej trzeba stwierdzić, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 153 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., ponieważ organy administracyjne obu instancji nie wypełniły w pełni wskazań co do dalszego postępowania wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2014 r. oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2016 r. Należy zauważyć, że organy administracyjne niewystarczająco rozważyły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Organy te, rozważając hipotetyczną możliwość sytuowania przedmiotowej inwestycji w miejscu wskazanym przez inwestora, nie dostrzegły, że w wyroku z dnia 12 lutego 2014 r., II SA/Gd 834/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odniesiono się m.in. do definicji pojęcia infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych. W definicji tej jest mowa m.in. o konstrukcji wsporczej o wysokości 5 m. Nie rozważając w ogóle tej kwestii w realiach niniejszej sprawy organy uznały za dopuszczalną w przedmiotowym miejscu realizację wieży o wysokości 24 m. Trudno w tej sytuacji mówić o należytym wypełnieniu wskazań zawartych w zapadłych wcześniej w tej sprawie wyrokach sądowych. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. nie jest zatem trafny. Brak należytego rozważenia przez organy administracyjne wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawia, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. również nie jest trafny. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.