II SA/Go 417/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi L.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. 1. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] po rozpatrzeniu odwołania L.H. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie skierowania skarżącego na badania lekarskie w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A i B, w związku z uzasadnionymi zastrzeżeniami co do stanu zdrowia, wskazanymi przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. W podstawie prawnej decyzji Kolegium wskazało art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 995, ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570, ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 2 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2017 poz. 978, ze zm.). 2. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że: 2.1. W dniu 23 sierpnia 2018 r. do organu I instancji wpłynęło zawiadomienie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, w którym przewodniczący składu orzekającego - lekarz - specjalista w zakresie chorób wewnętrznych i reumatologii zgłosił, że z dokumentacji medycznej oraz bezpośredniego badania lekarskiego wynika, że aktualny stan zdrowia L.H. może stwarzać istotne zagrożenie w ruchu drogowym. Z tych względów zespół powołując się na art. 75 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o kierujących pojazdami, wniósł o przeprowadzenie kontrolnych badań lekarskich. W oparciu o to zawiadomienie organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie skierowania L.H. na kontrolne badanie lekarskie w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A i B. W zawiadomieniu poinformowano stronę o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Następnie Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] skierował L.H. na badanie lekarskie w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A i B do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy właściwego ze względu na miejsce zamieszkania, w związku z uzasadnionymi zastrzeżeniami co do stanu zdrowia wynikającymi z powalonego wyżej zawiadomienia. 2.2. Od decyzji tej L.H. odwołał się podnosząc, że czynności dokonane na posiedzeniu przed Miejskim Zespołem do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, nie dawały podstaw do ustalenia istnienia uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do jego stanu zdrowia. 2.3. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia nakazując wnikliwsze ustalenie stanu fatycznego. Wskazano, że w zawiadomieniu z dnia [...] lipca 2018 r. stwierdzono jedynie, iż stan zdrowia strony wynikający z dokumentacji medycznej i bezpośredniego badania wskazuje na możliwość stwarzania istotnego zagrożenia w ruchu drogowym. Z zawiadomienia nie wynika natomiast o jakie zastrzeżenia co do stanu zdrowia chodzi (jakie choroby). Zdaniem SKO ustalenia w przedmiocie konieczności skierowania na badania w tym zakresie nie mogą opierać się na ogólnikowym, w żaden sposób nie umotywowanym zawiadomieniu lekarza. Decyzja ta stała się ostateczna. 3. W ponowionym postępowaniu organ I instancji zwrócił się do zespołu z prośbą o wskazanie konkretnego schorzenia/schorzeń mogących mieć negatywny wpływ na zdolność L.H. do prowadzenia pojazdów mechanicznych. W odpowiedzi z dnia [...] listopada 2018 r. zespół podtrzymał wniosek wskazując, że po zapoznaniu się z dokumentacją medyczną i po przeprowadzeniu bezpośredniego badania, na podstawie merytorycznej oceny stanu zdrowia L.H. zachodzą przesłanki do przeprowadzenia badań kontrolnych z powodu: "okresu późnej starości, niewydolności psychosomatycznej oraz zaburzenia funkcji narządu wzroku, słuchu i ruchu". 3.1. Opierając się na tej podstawie faktycznej oraz powołując się na przepisy art. 75 ust. 1 pkt 5 i 99 ust. 1 p[kt 2 lit. b i c. ustawy o kierujących pojazdami, organ I instancji w dniu [...] stycznia 2019 r. wydał opisaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzję o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A i B. W uzasadnieniu tej decyzji podkreślono, że informacja zespołu o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia strony jest wystarczająco uzasadniona, bowiem wskazuje konkretne zastrzeżenia, ustalone przez lekarza specjalistę, na podstawie merytorycznej oceny stanu zdrowia strony. Wiarygodność podmiotu zgłaszającego te zastrzeżenia nie budzi wątpliwości, ponieważ jest to organ uprawniony do oceny stanu zdrowia. Obowiązki nałożone na organ w zakresie zapewniania bezpieczeństwa ruchu drogowego obejmują czuwanie nad tym, by osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdami miała wymaganą sprawność nie tylko w chwili ubiegania się o uprawnienia, ale także w okresie późniejszym, kiedy z tych uprawnień korzysta. 4. O tej decyzji L.H. wniósł odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W jego uzasadnieniu odwołujący zaprzeczył ustaleniom organu podkreślając, że informacja uzyskana z Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności jest nieistotna, wątpliwa i nie ma oparcia w faktycznym stanie zdrowia strony. 5. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało przepisy art. 75 ust. 1 pkt 5 oraz art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami podnosząc, że przepisy ustawy nie określają, jakie konkretnie zastrzeżenia są wystarczające do skierowania danej osoby na badania lekarskie. Mowa w nich jedynie o tym, że muszą być one "uzasadnione" i "poważne" oraz, że informacja o nich musi być wiarygodna. Są to zatem stwierdzenia dość ogólne, pozostawiające właściwemu organowi administracji publicznej możliwość dokonana oceny, czy w konkretnym wypadku zastrzeżenia są właśnie tego rodzaju, a celem powołanych regulacji jest zapewnienie maksymalnego bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Z doktryny i orzecznictwa, które przytoczyło kolegium wynika, że skierowanie na badania lekarskie może nastąpić, gdy jest prawdopodobne, że stan zdrowia kierowcy świadczy o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami, nie jest natomiast wymagana pewność w tym zakresie. Ostateczne rozstrzygnięcie w tej kwestii powierzone zostało bowiem uprawnionym w tym zakresie lekarzom. 5.1. Zdaniem Kolegium okoliczności wskazane w pismach Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2018 r., uzupełnione pismem z dnia [...] listopada 2018 r. uprawdopodabniają twierdzenie, że aktualny stan zdrowia L.H. stwarza istotne zagrożenie w ruchu drogowym, co prowadzi do konieczności weryfikacji uprawnień strony do kierowania pojazdami mechanicznymi. Wskazane w tych pismach przyczyny: niewydolność psychomotoryczna oraz zaburzenia funkcji narządu wzroku, słuchu i ruchu mogą negatywnie wpływać na zdolność do kierowania pojazdami i tym samym strona może stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym innym jego uczestnikom. 5.2. Z tych względów, w ocenie Kolegium, decyzja organu I instancji była zgodna z prawem materialnym. Kolegium nie stwierdziło również naruszenia przez organ I instancji przepisów procedury administracyjnej, w szczególności organ ten umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Podkreślono, że decyzja o skierowaniu na badania lekarskie nie przesądza jeszcze o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w przypadku konkretnego kierowcy. Służy ona tylko do wyjaśnienia istniejących w tym względzie uzasadnionych zastrzeżeń. 6. W skardze wniesionej z zachowaniem terminu i warunków formalnych L.H. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego podnosząc, że zebrany przez organ materiał dowodowy nie daje podstawy do ustalenia uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia strony i zagrożenia w ruchu drogowym, który może stworzyć. W uzasadnieniu skargi podkreślano, że dokumenty pozyskane przez organy od Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności nie wskazują na konkretne zagrożenia, które może stwarzać stan zdrowia skarżącego. Występujący z zastrzeżeniami lekarz zespołu – R.N. nie miał dostępu do wyników badan strony i podał nieprawdę w zakresie zaburzeń funkcji wzroku strony. Do skargi i pisma procesowego z dnia [...] lipca 2019 r. skarżący przedstawił kopie dokumentów lekarskich, w tym ocenę stanu jego zdrowia sporządzoną przez Zespól Orzekania do spraw o niepełnosprawności pochodząc z [...] lipca 2018 r. 7. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 8. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. 9. Podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy powołanej wyżej ustawy o kierujących pojazdami (dalej: u.k.p.). Stosownie do treści art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Ta regulacja ta pozostaje w ścisłym związku z treścią art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., wedle którego badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Z powołanych unormowań prawnych nie wynika wprost, jakie zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy są wystarczające, by skierować go na przedmiotowe badanie. Mowa jest w nich bowiem tylko, by były one uzasadnione i poważne, co oznacza, że właściwy organ administracji po otrzymaniu informacji poddającej w wątpliwość należytą zdolność psychofizyczną kierowcy winien przeprowadzić postępowanie celem oceny, czy w konkretnym badanym przypadku zastrzeżenia są rzeczywiście tego rodzaju, że uzasadniają wydanie decyzji w oparciu o powołany art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. W orzecznictwie przyjmuje się, że przy interpretacji powyższej przesłanki należy mieć na względzie cel ustawy o kierujących pojazdami, czyli zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym. Zadaniem organów administracji jest zatem czuwanie nad tym, aby osoby mające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą w tym zakresie sprawność i to nie tylko w chwili ubiegania się o uprawnienia, ale również w okresie późniejszego z nich korzystania. W interesie społecznym jest bowiem, aby wszyscy kierowcy posiadali predyspozycje zdrowotne do prowadzenia pojazdów silnikowych, w sposób który nie będzie zagrażał nie tylko ich zdrowiu i życiu, lecz również wszystkich innych użytkowników dróg. Dlatego też zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy powinny dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów a sformułowanie, że "mają być uzasadnione oznacza", że są one oparte na wiarygodnych podstawach. Chodzi więc o sytuacje, gdy wątpliwości co do stanu zdrowia kierowcy wynikają z ujawnienia się jakichś okoliczności faktycznych mających wpływ na zdolność prowadzenia pojazdu, których to weryfikacja wymaga wiedzy specjalistycznej (tak np. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., I OSK 1051/16, CBOSA). 10. Zdaniem Sądu organy obu instancji w niniejszej sprawie zasadnie uznały potrzebę skierowania strony na badania lekarskie. Z załączonej bowiem do akt sprawy dokumentacji pochodzącej od organu posiadającego wiedzę specjalną, w szczególności lekarza specjalisty będącego Przewodniczącym Miejskiego Zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności wynika, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia L.H. – wynikające ze stanu zdrowia oraz "okresu późnej starości", takie jak: niewydolność psychosomatyczna oraz zaburzenia funkcji narządów wzroku, słuchu i ruchu. Okoliczności te zostały wyjaśnione i skonkretyzowane w oparciu o dokumentację medyczną i bezpośrednie badanie strony. Wskazać tu należy, odnosząc się w głównej mierze do zarzutów skargi, że wydanie decyzji kierującej na badanie lekarskie nie musi łączyć się z pewnością co do istnienia przeciwskazań zdrowotnych kierowcy do prowadzenia pojazdami. Organ nie musi zatem udowodnić, że takowe istnieją, a wystarczającym jest jedynie prawdopodobieństwo istnienia tych okoliczności. Ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii pozostawione zostało uprawnionym lekarzom. Oznacza to zatem, że skierowanie na badanie lekarskie nie jest równoznaczne z pozbawieniem kierowcy uprawnienia do kierowania, lecz jego celem jest wyjaśnienie istniejących w tym przedmiocie wątpliwości. Powyższe może zaś prowadzić bądź do stwierdzenia istnienia przeciwskazań do kierowania pojazdami bądź stwierdzenia, że takie przeciwskazania nie występują. Poddając się takim badaniom kierowca umożliwia zatem wyjaśnienie zaistniałych wątpliwości, które, tak jak w niniejszej sprawie mają zobiektywizowane uzasadnienie. W tej sytuacji skierowanie na badania lekarskie nie jest sankcją ani autorytatywnym rozstrzygnięciem, co do kwestii mających wpływ na uprawnienie strony do kierowania pojazdami mechanicznymi, lecz działaniem w interesie samej strony, a przede wszystkim w interesie społecznym - bezpieczeństwa innych uczestników ruchu drogowego. 11. Z dokumentów przedstawionych przez stronę, także w postępowaniu sądowym nie wynikają okoliczności obalające uprawdopodobnienie, jakie jest wystarczające do uruchomienia trybu kontrolnych badań lekarskich w zakresie zdolności do kierowania pojazdami mechanicznymi. Owszem ocena stanu zdrowia jest generalnie, co godne podziwu, pozytywna, niemniej i z tej oceny wynikają konkretne i istotne dla okoliczności sprawy schorzenia, takie jak ograniczenia zgięcia w stawie biodrowym i znaczny niedosłuch (nierokujące poprawy) powodujące wraz z innymi schorzeniami znaczny stopień niepełnosprawności i co za tym idzie konieczność stałej opieki (por. punkty 2 do 10 oraz 11.7 oceny, k. 39 akt sądowych). Mając na względzie to, że badania kontrolne prowadzone są w zakresie koniecznym dla stwierdzenia przeciwskazań do kierowania pojazdami mechanicznymi przez specjalistów w tym ściśle przedmiocie, zarówno dla strony, jak i innych uczestników ruchu drogowego lepiej będzie zweryfikować, czy stan zdrowia strony pozwala jej bezpiecznie kierować pojazdami. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił, nie doszukując się w postępowaniu organów naruszenia prawa w jakimkolwiek zakresie.