II OSK 2821/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1586/16 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki 1. oddala skargę kasacyjną, 2. nakazuje ściągnąć od M. K. na rzecz środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem nieuiszczonego w całości wpisu od skargi kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1586/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w Ż., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, odmówił wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 48 Prawa budowlanego, budynku magazynowo-biurowego, placów manewrowych i parkingów z obsługą komunikacji inwestycji w miejscowości K. (działki nr ew. dz. [...]) gmina R.. W ramach postępowania wyjaśniającego PINB ustalił, że inwestycja objęta decyzją Starosty Ż. nr [...] z dnia [...] października 2006 r. (pozwolenie na budowę) została skutecznie oddana do użytkowania i przyjęta do ewidencji ruchu budowlanego po przeprowadzonej obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. PINB w Ż. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. W dniu 16 lutego 2015 r. wpłynęła decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], uchylająca decyzję Starosty Ż. z dnia [...] października 2006 r. o pozwoleniu na budowę i umarzająca postępowanie organu I instancji. Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący. Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzje o odmowie wydania nakazu rozbiórki. Zdaniem organu odwoławczego, ocena zawarta w decyzji PINB jest prawidłowa. Nie ma bowiem podstaw do nakazania rozbiórki spornej inwestycji w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Obiekt budowlany został wykonany legalnie. Z materiału dowodowego wynika, że inwestycja została wykonana w oparciu pozwolenie na budowę i zgodnie z nim oraz zatwierdzoną dokumentacją projektową (protokół z kontroli obowiązkowej z dnia 7 grudnia 2007 r.), jak również została oddana do użytkowania. W związku z powyższym nie ma podstaw do podejmowania czynności w trybie art. 48 Prawa budowlanego, który odnosi się do obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a od wejścia w życie nowelizacji z dnia 20 lutego 2015 r. (tj. od 28 czerwca 2015 r.) – także do obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z samowolą budowlaną mamy do czynienia wówczas, gdy roboty budowlane są lub zostały przeprowadzone bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo uprzedniego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Dalej zaznaczył, że nowelą z dnia 20 lutego 2015 r. usunięto wymóg legitymowania się przy rozpoczęciu robót budowlanych ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Aktualnie inwestor co do zasady ma prawo rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Oczywiste jest więc, że nie można już mówić o naruszeniu art. 28 ust. 1, który wprost uprawnia do rozpoczęcia robót. Nie można jednak tego rodzaju naruszenia traktować jak samowoli budowlanej. W ocenie WINB, organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego i procesowego. Organ powiatowy wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, co wykazał w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Dokonał oceny materiału dowodowego zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: - art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 130 § 1 i 2 K.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawnie dopuszczalne jest rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która jest niewykonalna; - art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie i nienakazanie rozbiórki ww. obiektu budowlanego; - art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 ust. 1 cyt. ustawy oraz w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane i niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 r., poz. 443) przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, podczas gdy dla oceny tego, czy roboty budowlane były prowadzone "bez wymaganego pozwolenia na budowę", znaczenie ma data prowadzenia robót budowlanych, a nie data orzekania. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1586/16, oddalając skargę, wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania w tej sprawie wpłynął do PINB w dniu 19 października 2015 r. Zastosowanie znajdował zatem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), w brzmieniu: roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Niemniej, pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tej części uchybienie to pozostawało bez wpływu na rozstrzygnięcie. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że warunki wynikające z art. 28 ust. 1 cyt. ustawy inwestor spełnił, uzyskując decyzję z dnia 10 października 2006 r. o pozwoleniu na budowę, która – wbrew zarzutom skargi – korzystała z przymiotu ostateczności. Zauważyć trzeba, że w dniu 15 listopada 2006 r. skarżący cofnął odwołanie i dopiero we wrześniu 2013 r., a więc po blisko 7 latach – w odpowiedzi na wezwanie organu – wskazał, że nie podtrzymuje wniosku cofającego odwołanie. Tym samym w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie można było inwestorowi zarzucić, że działał w warunkach samowoli budowlanej, jak wskazywał skarżący. Skoro inwestor nie naruszył wymogów wynikających z przywołanego wyżej art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, to nie sposób zgodzić się również z zarzutem skargi, dotyczącym naruszenia przez organy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie. Przepis ten dotyczy wyłącznie samowoli budowlanych, tj. wzniesienia obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Sądu, inwestycja została wykonana legalnie w oparciu o ostateczną i prawomocną – w okresie prowadzenia procesu inwestycyjnego – decyzję o pozwoleniu na budowę, co znajduje również potwierdzenie w decyzji PINB udzielającej pozwolenia na użytkowanie po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego. Wobec powyższego słusznie wskazał organ powiatowy, że pomimo późniejszego usunięcia z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r.) i umorzenia postępowania organu I instancji, okoliczność ta nie mogła skutkować wdrożeniem procedury, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego mógł ewentualnie zastosować tryb wymieniony w art. 51 Prawa budowlanego. Jednak udzielenie pozwolenia na użytkowanie potwierdza zgodność wykonania inwestycji z decyzją udzielającą pozwolenia budowlanego, co wykluczało również prowadzenie postępowania naprawczego wymienionego w art. 51 cyt. ustawy. Organy nadzoru budowlanego w niezbędnym zakresie dla legalnego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zgromadziły pełny materiał dowodowy i ustaliły stan faktyczny w następstwie jego wszechstronnej oceny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez uchylenie decyzji organu w całości; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zwanej dalej "p.u.s.a.", oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 133 K.p.a., art. 137 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. przez uznanie odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę za skutecznie cofnięte, pomimo niewydania przez organ drugiej instancji decyzji o umorzeniu postępowania ze względu na skuteczne cofnięcie odwołania; - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z arf. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo wydania decyzji przez organ na podstawie sfałszowanego dokumentu – odpisu decyzji Starosty Ż. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę na rzecz inwestora; - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz w związku z art. 6 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej przez oddalenie skargi pomimo stwierdzenia, iż organ wydał decyzję z zastosowaniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ, podczas gdy dla oceny tego, czy roboty budowlane były prowadzone "bez wymaganego pozwolenia na budowę", znaczenie miała i ma data prowadzenia robót budowlanych, a nie data orzekania przez organ. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 130 § 1 i 2 K.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawnie dopuszczalne jest rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która nie jest wykonalna; - art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, iż w niniejszej sprawie organ nie był zobowiązany do nakazania w decyzji inwestorowi rozbiórki wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Wszystkie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zasadniczo jednej kwestii, a mianowicie nieuprawnionego wykonania robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ma rację strona skarżąca kasacyjnie, że w rozpoznawanej sprawie z uwagi na obowiązujący wówczas stan prawny inwestor mógł legalnie przystąpić do realizacji inwestycji dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015 r.). Jednak ustalenia i rozważania, czy w okolicznościach niniejszej sprawy inwestor rozpoczął roboty na podstawie ostatecznej bądź nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie mają decydującego znaczenia dla możliwości wdrożenia trybu legalizacyjnego z art. 48 Prawa budowlanego. Wynika to z tego, że, co prawda, rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowiło naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, jednak nie można tego przypadku zakwalifikować jako budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, a w konsekwencji wymagającego sankcji przewidzianej w przepisach art. 48 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 26 września 2018 r., II OSK 2224/16). Z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wynika daleko idący nakaz dokonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego m.in. "bez wymaganego pozwolenia na budowę". W judykaturze trafnie wskazywano, że nie można przy interpretacji powyższego przepisu zrównywać sytuacji inwestora, który buduje lub wybudował obiekt budowlany nie posiadając wymaganego pozwolenia na budowę z sytuacją inwestora, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zwłaszcza gdy miał prawo wierzyć, iż decyzja posiada już przymiot ostateczności (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2006 r., II OSK 116/06). W tej sprawie skarżący cofnął odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę, co powinno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego i zakończeniem w ten sposób postępowania administracyjnego, do czego nie doszło w wyniku zaniechania organu. W sprawie przyjęto zaś inną formę zakończenia postępowania przez nadanie decyzji o pozwoleniu na budowę klauzuli ostateczności decyzji. Jest to więc sytuacja, w której inwestor miał prawo wierzyć, że decyzja o pozwoleniu na budowę posiada już przymiot ostateczności. Poza tym, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, opatrzenie ww. decyzji klauzulą ostateczności aktualnie należy oceniać w kategoriach błędu procesowego, a nie – sfałszowania dokumentu. A po wtóre, twierdzenia strony skarżącej w tym zakresie są gołosłowne, ponieważ nie przedstawiono w tym zakresie żadnego orzeczenia sądowego, które potwierdzałoby fakt fałszerstwa. Ponadto w odniesieniu do omawianej problematyki prezentowane jest stanowisko, które wypadnie w okolicznościach przedmiotowej sprawy podzielić, że przesłanką zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jest całkowite zignorowanie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 20 września 2017 r., II OSK 86/16). A przecież taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie występowała. Z przedstawionego powyżej wywodu wynika, że w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie wypowiedzianej przez Sąd I instancji oceny, zgodnie z którą organ powiatowy słusznie wskazał, że pomimo późniejszego usunięcia z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzenia postępowania organu I instancji, okoliczność ta nie mogła skutkować wdrożeniem procedury, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego mógł ewentualnie zastosować tryb wymieniony w art. 51 Prawa budowlanego. Sąd również trafnie wskazał, że uzyskane przez inwestora pozwolenie na użytkowanie stanowi przeszkodę dla wdrożenia trybu naprawczego z art. 51 Prawa budowlanego. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej – dotyczące naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 133 K.p.a., art. 137 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.; art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z arf. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 151 p.p.s.a.; art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz w związku z art. 6 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej; art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 130 § 1 i 2 K.p.a.; art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie z uwagi na dostrzeżone braki fiskalne skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nakazał ściągnięcie od skarżącego na rzecz środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 150 złotych tytułem nieuiszczonego w całości wpisu od skargi kasacyjnej, w oparciu o przepis art. 223 § 2 p.p.s.a. w związku z § 3 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221 poz. 2193 ze zm.).