II OSK 86/16

Dnia 20 września 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2999/14 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 2999/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki - skargę oddalił. Zdaniem Sądu istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia, czy zakwestionowana budowa mogła stanowić odstępstwo od dokonanych zgłoszeń w stosunku do których nie wniesiono sprzeciwu, czy też jest to rozbudowa istniejącej myjni samochodowej, która wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Za bezsporne uznano, że skarżący w dniach 17 kwietnia oraz 14 maja 2013 r. dokonał zgłoszeń budowy trzech wiat wolnostojących o konstrukcji stalowej i powierzchni zabudowy 25 m2 każda. Obowiązujący w dacie zgłoszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Przepis ten dopuszczał więc budowę wolnostojących wiat o powierzchni zabudowy do 25 m2. Z protokołu oględziny, do których również dołączono wykonany odręcznie szkic oraz materiał fotograficzny obrazujący wygląd przedmiotowego obiektu wynika, że skarżący wybudował obiekt o konstrukcji metalowej pokryty płytami poliwęglanowymi. Obiekt ma wymiary: 6,16 metra x 15 metrów i wysokość zmienną do 5,5 metra oraz połączony jest konstrukcyjnie z istniejącą myjnią samochodową. Na obiekcie zamontowano 3 wysięgniki bez osprzętu myjącego, a od strony szczytowej zainstalowano dwa stacjonarne odkurzacze. Pod zadaszonym obiektem, w posadzce betonowej wykonane są trzy kanały ściekowe. Sposób i cel wykonania robót, jednoznacznie ustalony w protokole oględzin potwierdza stanowisko organu odwoławczego, że wykonany obiekt stanowi rozbudowę istniejącej myjni samochodowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy trafnie zakwalifikowały zrealizowaną budowę jako rozbudowę istniejącej myjni samochodowej wybudowanej na podstawie pozwolenia na budowę. Istotna jest bowiem funkcja jaką pełni wybudowany obiekt. Przeciwne stanowisko doprowadziłoby do akceptacji działań zmierzających do obejścia reżimu Prawa budowlanego. O kwalifikacji robót budowlanych muszą decydować każdorazowo okoliczności danej sprawy i miarodajny jest cel ich wykonania, czyli funkcja (przeznaczenie). Rozbudowa wykonanej legalnie myjni samochodowej wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i tylko z nieznanych sobie powodów skarżący o taką decyzję nie wystąpił. Wbrew zarzutom skarżącego zrealizowany obiekt nie może zostać potraktowany jako odstępstwo od dokonanego zgłoszenia do którego miałyby zastosowanie art. 50-51 Prawa budowlanego. Zamiarem inwestora było dokonanie rozbudowy myjni poprzez połączenie konstrukcyjne wiat z istniejącą już myjnią wspólnym zadaszeniem i posadzką betonową w której wykonane są trzy kanały ściekowe. Organ prawidłowo przeprowadził postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego. Ponieważ skarżący nie wykonał nałożonych obowiązków umożliwiających legalizację samowoli budowlanej dlatego organ miał nie tylko prawo, ale i obowiązek nakazać rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części myjni samochodowej o wskazanych wymiarach. Za chybione Sąd pierwszej instancji uznał zarzuty skarżącego dotyczące wadliwego zastosowania art. 48 Prawa budowlanego oraz naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W ocenie Sądu organ nie naruszył zasad postępowania, zgromadził kompletny materiał dowodowy, prawidłowo ustalił stan faktyczny i zastosował odpowiednie przepisy prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K[...] B[...]. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo oceniły zabrany materiał dowodowy, tj. że w sprawie występują przesłanki do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, zamiast art. 50 i 51 Prawa budowlanego; b) art. 151 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie, mimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego ww. przepisów; 2) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 48 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do zaistnienia w rozpatrywanej sprawie przesłanek ww. przepisu; b) art. 50 i 51 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył przepisy postępowania mające istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie tj., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wyprowadzenie mylnego stanowiska, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo przeprowadziły postępowanie. Bezspornym jest, że K. B. wykonał roboty budowlane niezgodnie z dokonanymi zgłoszeniami, ale nie można stwierdzić, że dokonał samowoli budowlanej w myśl art. 48 Prawa budowlanego. Naruszenie warunków zgłoszeń należy rozpytywać w aspekcie art. 50 i 51 Prawa budowlanego jako odstępstwa od zgłoszeń, a nie w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Celem inwestora nie było świadome obejście prawa, tzn. na podstawie zgłoszeń inwestor nie zamierzał wybudować obiekt na zrealizowanie którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Zarówno art. 48 Prawa budowlanego, jak i art. 50 i art. 51 tej ustawy dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 Prawa budowlanego chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia zgody na jego realizację, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych np. w zgłoszeniu. Podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 155/11. Skoro w przypadku inwestycji podlegających reglamentacji w drodze pozwolenia na budowę ustawodawca przewidział możliwość zaakceptowana istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę w oparciu o postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, to tym bardziej nie można wykluczyć takiej możliwości w przypadku inwestycji niewymagających aktu administracyjnego. Dlatego organy nadzoru budowlanego winne przeprowadzić postępowanie nie w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, lecz w na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienie jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu ww. podstawach. Z uwagi na przedstawioną w skardze kasacyjnej konstrukcję zarzutów, w pierwszej kolejności ocenić należy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do tej sprawy oraz art. 50 i 51 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie. Zawarte w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego oraz niezastosowanie art. 50-51 tejże ustawy są niezasadne. Zarzuty te stanowią przy tym istotę sporu w tej sprawie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił skargę skarżącego wyjaśniając, że zrealizowana przez skarżącego na działce nr [...] przy ul. [...] inwestycja o powierzchni 92,4 m2 (15 m x 6,16 m) i wysokości do 5,5 m stanowi rozbudowę myjni samochodowej i przed realizacją tej inwestycji skarżący winien legitymować się ostatecznym pozwoleniem na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Art. 29-30 Prawa budowlanego określają w sposób enumeratywny takie inwestycje, których legalna realizacja wymaga uprzedniego zgłoszenia dokonania, a art. 31 Prawa budowlanego obejmuje rozbiórkę i przypadki, kiedy rozbiórka nie wymaga uzyskania pozwolenia. Żaden z powołanym przepisów nie obejmuje możliwości realizacji myjni samochodowej o powierzchni ponad 90 m2 na podstawie zgłoszenia. Jak wynika z akt sprawy, skarżący dokonał zgłoszeń budowy trzech wiat o powierzchni 25 m2 każda. Przedmiotowa myjnia samochodowa nie mogła jednak być legalnie zrealizowana na podstawie zgłoszeń budowy trzech wiat. Tym samym zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że inwestor wybudował zamiast wiat nowy obiekt budowlany o całkowicie innych parametrach niż zgłoszone wiaty. Rozbudowę zrealizowano bez pozwolenia na budowę, a więc w warunkach samowoli budowlanej. Inwestor nie podważył w toku postępowania, aby organy administracyjne dokonały błędnej kwalifikacji przedmiotowej inwestycji jako wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę, a także nie zaistniały w sprawie jakiekolwiek dowody, które pozwalałyby na przyjęcie odmiennego stanowiska niż to, które uznał za prawidłowe Sąd pierwszej instancji. Tym samym prawidłowo organy administracyjne zastosowały art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazując rozbiórkę przedmiotowej myjni, skoro w toku postępowania administracyjnego było prowadzone postępowanie zmierzające do legalizacji tejże inwestycji, ale inwestor nie spełnił wymogów wynikających z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] 2014 r. Postanowieniem tym organ pierwszej instancji nałożył, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, obowiązki celem zalegalizowania przedmiotowej inwestycji. W związku z powyższym decyzja organu I instancji nakazująca rozbiórkę była prawidłowa i prawidłowo ocenił tę decyzję jako zgodną z prawem organ odwoławczy oraz Sąd pierwszej instancji. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że w przypadku, gdy inwestor dokonał zgłoszenia realizacji inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, to takie działanie inwestora nosi znamiona samowoli budowlanej, do której ma zastosowanie uregulowanie zawarte w art. 48 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 108/04; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1715/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2802/14). Bez znaczenia w takich okolicznościach sprawy pozostaje fakt dokonania zgłoszenia, którego z uwagi na wybudowanie obiektu wymagającego pozwolenia na budowę nie można było uznać za skuteczne. Przesłanką zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane jest bowiem całkowite zignorowanie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę bądź zgłoszeniu zastosowanie w sprawie znalazłby tryb określony w art. 50 i 51 tej ustawy. W tej sprawie nie było podstaw do stosowania art. 50-51 Prawa budowlanego, ponieważ przepisy te stosuje się rozłącznie z art. 48 ww. ustawy. Wynika to wprost z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności objęte tym przepisem. Tym samym art. 50-51 Prawa budowlanego mają zastosowanie wtedy, gdy nie ma podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Nie są zasadne także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo oceniły zabrany materiał dowodowy, tj. że w sprawie występują przesłanki do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, zamiast art. 50 i 51 Prawa budowlanego oraz art. 151 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie, mimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego ww. przepisów. Jak wynika z akt sprawy inwestor ponad wszelką wątpliwość rozbudował myjnię samochodową i ta inwestycja wymagała, przed jej realizacją, uzyskania pozwolenia na budowę. W tej sprawie nie naruszyły organy administracyjne art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. i tak trafnie ocenił to Sąd pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej nie wskazano przy tym, w jakim zakresie Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego lub ustalania jeszcze innych dodatkowych okoliczności. Także zarzut nieprawidłowego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. jest niezasadny, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo skargę oddalił. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.