III SA/Kr 573/19

.Sygn. akt III SA/Kr 573/19 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: WSA Halina Jakubiec WSA Barbara Pasternak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 kwietnia 2019 r. ([...]) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny na podstawie art.12 ust. 1i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59) oraz art. 61 a§1 kpa, art. 10 ust. 1 art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017 r., poz. 912) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku E. N., złożonego w dniu 20 lutego 2019 r. w sprawie wydania zezwolenia na ekshumację szczątków L. C. zmarłego 26 czerwca 1976 r., pochowanego w grobie murowanym na Cmentarzu [...] w K, celem uporządkowania grobowca. Organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017 r. poz. 912 z późn. zm.), ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego. Natomiast krąg osób uprawnionych do pochowania zwłok został określony w przepisie art. 10 ust. 1 powyższej ustawy, zgodnie z którym prawo pochowania zwłok ludzkich ma najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie: 1) pozostały małżonek(ka), 2) krewni zstępni, 3) krewni wstępni, 4) krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa, 5) powinowaci w linii prostej do l stopnia. Według organu jest to katalog zamknięty. Prawo do pochówku należy do prawnie chronionych podmiotowych praw osobistych, w rozumieniu art. 23 i 24 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Utrwalone orzecznictwo prezentuje od lat stanowisko, w myśl którego wymienione prawo podmiotowe nie kończy się na pochówku, lecz obejmuje również możność żądania ekshumacji. Zdaniem organu w rozumieniu powyższych przepisów ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych wnioskodawczyni – E. N. nie jest osobą uprawnioną do ekshumacji szczątków zmarłego L. C. Na powyższe postanowienie E. N. złożyła zażalenie podnosząc, że L. C. (mąż cioci ze strony ojca, zmarł bezdzietnie oraz że po jego śmierci nikt z jego rodziny nie kontaktował się z jego żoną – I. C. (siostrą cioteczną ojca). E. N. argumentowała również, że od 2002 roku pozostała ona jedynym dysponentem grobu. Postanowieniem z dnia 19 kwietna 2019 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz w związku z art. 61a §1 kpa i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59) Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podał, co następuje: Ustawodawca w art. 61a § 1 kpa przewidział dwie samodzielne (niezależne) przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą, niezależną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 kpa jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Z treści cytowanego powyżej przepisu art. 61a § 1 kpa wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo bowiem złożenie przedmiotowego wniosku nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz jedynie uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania danej instytucji procesowej. Materiał dowodowy oraz treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, pozwala tym samym na stwierdzenie, że organ I instancji trafnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała jedna ze wskazanych w przywołanym wyżej art. 61a § 1 kpa okoliczności, uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego. Organ prawidłowo zastosował art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym jeżeli żądanie, o którym mowa we wskazanym przepisie prawa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 15 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok, za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego. Wymagane uzasadnienie wniosku w sprawie wydania zezwolenia na ekshumację oraz określenie w art. 10 ww. ustawy zamkniętego kręgu osób uprawnionych do występowania z wnioskami na ekshumację jest logiczną konsekwencją intencji ustawodawcy, który regulując sposób postępowania w zakresie ekshumowania zwłok i szczątków, wziął pod uwagę, iż zarówno prawo do pochówku jak i prawo do ekshumacji należy do prawnie chronionych podmiotowych praw osobistych, w rozumieniu art. 23 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Osobami uprawnionymi do pochowania zwłok w świetle art. 10 ust. ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017 r. poz. 912 ze zm.), są członkowie najbliższej pozostałej rodziny osoby zmarłej, a mianowicie: małżonek, krewni zstępni, krewni wstępni, krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa, powinowaci w linii prostej do 1 stopnia. Przyczyną odmowy wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie stanowi fakt, że E. N. - wnioskodawczyni, nie jest osobą spokrewnioną ani spowinowaconą ze zmarłym L. C. w stopniu określonym art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017 r. póz. 912 ze zm.). Zgodnie z przedstawionymi przez E. N. informacjami, zmarły L. C. był mężem zmarłej I. C., będącej w piątym stopniu pokrewieństwa w stosunku do wnioskodawczyni. Zatem nie jest ona uprawniona do ekshumacji szczątków tych zmarłych, a w konsekwencji nie jest stroną postępowania w sprawie o wydanie decyzji we wnioskowanym zakresie. Z orzecznictwa sądów powszechnych i administracyjnych wynika, że prawo do zmiany miejsca pochówku zwłok, a także ich ekshumacji, jest prawem wszystkich żyjących uprawnionych, stąd dla dokonania jakiejkolwiek zmiany w tym prawie potrzebna jest zgoda wszystkich uprawnionych (Wyrok SN z 25 kwietnia 1966 r. II CR 106/66). Prawo pochowania zwłok osoby zmarłej, wraz z prawem do ekshumacji oraz pamięć o niej stanowi bowiem dobro osobiste, chronione przepisami prawa cywilnego (art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego), a do ochrony dóbr osobistych powołany jest Sąd Powszechny Cywilny. We wniosku z dnia 20 lutego 2019 r. o wydanie decyzji zezwalającej na ekshumację E. N. wskazała, że I. C. to jej siostra cioteczna/kuzynka, natomiast w zażaleniu na postanowienie wskazała, że jest to cioteczna siostra ojca. Ponadto E. N. we wniosku nie wymieniła osób najbliższej rodziny osoby zmarłej uprawnionych do pochowania zwłok, przy jednoczesnym wskazaniu w zażaleniu, iż takie osoby istnieją. Przepisy art. 10 i 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych należy interpretować zgodnie z ich gramatycznym brzmieniem. Wszelkie ograniczanie tych praw poprzez stosowanie wykładni funkcjonalnej i celowościowej nie może mieć miejsca. Pominięcie w postępowaniu administracyjnym części osób uprawnionych spowoduje w konsekwencji nie uzyskanie ich zgody na ekshumację. Na powyższe rozstrzygnięcie E. N. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając mu naruszenie przepisów: - art. 6, art. 7 i art. 77§1 przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów państwa art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. Z 144 kpa i art. 61 a §1 kpa przez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu l instancji i tym samym bezzasadne przyjęcie, że E. N. nie jest stroną postępowania; - art. 28 kpa w zw. z art. 10 ust. 1 zdanie ostatnie ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zw. z art. 15 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie, że E. N. nie jest stroną postępowania. Skarżąca podniosła, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2009 r. sygn. II i 1620/08 wskazał, że przepis art. 10 ust. 1 zd. ostatnie ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych stanowi, że prawo pochowania zwłok przysługuje również osobom, które do tego dobrowolnie się zobowiążą. Norma zawarta w art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach wskazuje osoby nie tyle uprawnione, co zobowiązane do pochówku. Wprowadzając tą regulację ustawodawca miał na względzie tylko i wyłącznie aspekt sanitarny pochówku zwłok i w żadnym razie nie stanowi i ingerencji ustawowej w sferę dóbr osobistych człowieka. Prawo do pochówku jest jednym z takich dóbr (art 23 K.c.) i podlega ono ochronie cywilnoprawnej - i to niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach - na zasadach określonych w art. 24 K.c. Skarżąca powtórzyła, że jest członkiem rodziny, w piątym stopniu pokrewieństwa i wg Jej wiedzy jest jedyną żyjącą osobą z tej rodziny, która również może i chce dokonać pochówku, a zatem nie można wykluczyć, że jest legitymowana do wystąpienia z wnioskiem o ekshumację, zwłaszcza że E. N. dysponuje prawem do grobu zgodnie z zaświadczeniem Zarządu Cmentarzy Komunalnych z dnia 30 maja 2007 roku (sygn. [...]), które potwierdza iż dysponentem grobu zlokalizowanego na Cmentarzu [...] na kwaterze [...], rząd [...], grób nr [...] jest E. N., a nabycie prawa nastąpiło na podstawie dyspozycji na wypadek śmierci pani I. C. z dnia 6 grudnia 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2018, poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 poz. 1302. ze zm.) dalej "ppsa", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, a także naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie skarżąca sformułowała różnego rodzaju zarzuty – zarówno procesowe, jak i oparte na analizie przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu z art. 28 kpa wskazać należy, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interesem prawnym jest zaś uprawnienie określonego podmiotu do przyznania mu ochrony prawnej, wynikające z określonej normy prawnej. W niniejszej sprawie uprawnienie do ekshumacji zwłok wynika z treści art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.c.c.z. Ustawodawca nie pozostawia bowiem wątpliwości co do tego, że ekshumacja zwłok może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok (por. art. 15 ust. 1 pkt 1 u.c.c.z.). Krąg tych osób został zaś wskazany w art. 10 ust. 1 u.c.c.z. Orzecznictwo sądowe prezentuje sprzeczne stanowiska co do tego, czy osobom wymienionym w art. 10 przysługuje swoiste "pierwszeństwo" do pochówku zwłok w określonym grobie, czy też z natury prawa do grobu, w którym przeważają aspekty dobra osobistego, należy wywodzić brak takiego "pierwszeństwa". W przypadku braku pierwszeństwa pochówek przyjąć można, że albo wymaga on zgodnego współdziałania wszystkich osób bliskich temu zmarłemu, albo też każda z tych osób może samodzielnie podjąć działania, a pozostałe mogą się temu sprzeciwić, gdy działanie to nosi cechy bezprawności. Na zasadę pierwszeństwa wskazuje wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 września 1972 r., II CR 353/72, LEX nr 1519, zgodnie z którym w myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który to przepis ustala kolejność osób uprawnionych do pochowania zwłok, prawo pochowania zwłok danej osoby przysługuje osobie wymienionej w dalszej kolejności (np. krewnym w linii bocznej) dopiero wtedy, gdy brak jest osoby wymienionej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta prawa tego nie chce lub nie może wykonać. Powyższe potwierdza wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2013 r., I ACa 1288/12, LEX nr 1438005. Odmienne stanowisko Sąd Najwyższy wyraził w wyroku z dnia 7 czerwca 1966 r. w sprawie I CR 346/65 (Lex nr 5998), wskazując że "art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 31 I 1959 r. o cmentarzach i chowaniu (Dz. U. Nr 11, poz. 62) nie zastrzega na rzecz pewnych osób prawa pochowania zwłok z pierwszeństwem przed prawem innych osób. Art. 10 ust. 1 jedynie stanowi, komu przysługuje prawo (w zasadzie – kogo obciąża obowiązek) pochowania. W zakresie zaś, w którym art. 10 ust. 1 dotyczy prawa osobistego, podlega reżimowi art. 24 § 1 k.c. Wynika z tego, że każda z osób wymienionych w art. 10 ust. 1 władna jest przystąpić do wykonania prawa pochowania, a inne z osób należące do tego kręgu mogą skutecznie domagać się stosownego zaniechania jedynie wtedy, gdy wspomniane działanie przedstawia się jako bezprawne. Za bezprawne należy uznać przede wszystkim pochówek niezgodny z wolą zmarłego. Ponadto wskazać należy na wyrok Sądu Okręgowego we Wrocławiu LEX nr 1847928, sygn. akt I C 1047/13, w którym sąd stwierdził, że o miejscu pochówku winna decydować w pierwszej kolejności wola osoby zmarłej. Dopiero w przypadku gdyby zmarły nie wyraził swojej woli, gdzie ma zostać pochowany, o jego miejscu decydują osoby wymienione w art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych". W tym zakresie Sąd Najwyższy, zajął także stanowisko odmienne, zgodnie z którym: "Wola osoby zmarłej, gdzie ma być pochowana, ma znaczenie, jednakże wiążące tylko w płaszczyźnie moralnej i tym samym mogące mieć wpływ na ocenę, czy w razie kolizji ze strony uprawnionych do pochowania zwłok z art. 10 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (jedn. tekst Dz.U. z 1972 r. Nr 47, poz. 298) postępowanie uprawnionego w pierwszej kolejności nie jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego" (wyrok SN z 6 listopada 1978 r., IV CR 359/78, LexisNexis nr 318286). Podkreślić należy, że również z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że przepis art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zw. z art. 10 ust. 1 tej ustawy, nie zastrzega na rzecz pewnych osób prawa ekshumacji z pierwszeństwem przed prawem innych osób. W wypadku sporu między osobami, którym przysługuje prawo ekshumacji, osoba uprawniona do niej, może skutecznie domagać się zobowiązania innej uprawnionej osoby do złożenia stosownego oświadczenia woli dopiero wtedy, gdy dobro osobiste osoby domagającej się ekshumacji (sfera kultu dla zmarłego) zostaje zagrożone cudzym działaniem bezprawnym w takim stopniu, że samo zaniechanie tego działania, przedstawia się jako niewystarczające (art. 15 ust. 1 u.c.c.z. w zw. z art. 24 k.c.). Orzecznictwo to dotyczy jednak głównie osób wymienionych w art. 10 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Podkreśla się, że prawo osobiste do zmiany miejsca spoczywania zwłok jest bowiem prawem wspólnym wszystkich żyjących członków najbliższej rodziny zmarłego. Z istoty tej wspólności wynika, że do zmiany powyższej wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych. W wypadku sporu między osobami, którym przysługuje prawo ekshumacji, osoba uprawniona do niej, może skutecznie domagać się zobowiązania innej osoby uprawnionej do złożenia stosownego oświadczenia woli. Zdaniem składu orzekającego literalnie interpretując przepis art. 10 ust. 1 zd. ostatnie ustawy o cmentarzach, prawo pochowania zwłok przysługuje również osobom, które do tego dobrowolnie się zobowiążą. Rzecz jednak w tym, że norma zawarta w art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach wskazuje osoby nie tyle uprawnione, co zobowiązane do pochówku. Wniosek taki można zasadnie wywieść z treści art. 10 ust. 2, 3 i 4 ustawy. Przepisy te określają tryb postępowania na wypadek, gdyby nie doszło do pochówku przez żaden z podmiotów wymienionych w art. 10 ust. 1. Wprowadzając tą regulację ustawodawca miał na względzie tylko i wyłącznie aspekt sanitarny pochówku zwłok i w żadnym razie nie stanowi ona ingerencji ustawowej w sferę dóbr osobistych człowieka. Tymczasem prawo do pochówku jest jednym z takich dóbr (art. 23 K.c.) i podlega ono ochronie cywilnoprawnej - i to niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach - na zasadach określonych w art. 24 K.c. Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że unormowania umieszczone w art. 10 ust. 1 zd. 1 wskazujące uprawnionych do pochowania zwłok, pomyślane zostały głównie na użytek pozostałych regulacji cmentarnego prawa administracyjnego. Przepis, zgodnie z którym "prawo pochowania zwłok przysługuje również osobom, które do tego dobrowolnie się zobowiążą" uzmysławia, że ustawodawca przewidział uprawnienie, którego kreacja zależy wyłącznie od przejawu woli osoby, która chce to uprawnienie uzyskać, pomijając jednocześnie uprawnienie tego, kogo jako uprawnionego wskazał zmarły. Zresztą, gdyby poprzestać na tej regulacji zbędne okazałyby się postanowienia zawarte w zd. 1 art. 10, bowiem osoby tam wskazane również mogłyby dobrowolnie takie zobowiązanie podjąć. Również osoba wskazana przez zmarłego mogłaby na pozór łatwo uzyskać status osoby uprawnionej, oczywiście pod warunkiem, że nikt by jej w staraniach o taki status nie ubiegł. Zdaniem składu orzekającego przepis art. 10 ust. 1 zd. 4 może skutecznie uderzać zarówno w dobra osobiste osób wskazanych przez zmarłego, jak i tych, które zasadnie uważa się za uprawnione w sferze kultu pamięci o zmarłym. Należy bowiem mieć na uwadze, że choć oczywistym celem ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych jest normatywna regulacja tego, co wiąże się z chowaniem zmarłych, to jednak przede wszystkim w kontekście administracyjnym i sanitarnym, w pewnym zakresie także majątkowym, marginalnie dotyka innych kwestii, np. ochrony wolności sumienia (por. Jacek Mazurkiewicz ‒ Ochrona dóbr osobistych zmarłego w prawie polskim). W konsekwencji, w niniejszej sprawie Sąd stoi na stanowisku, że pierwszeństwo w pochowaniu zmarłego powinna mieć jego najbliższa rodzina. Osoby te powinny jednak kierować się wolą zmarłego, od której odstępstwa powinny mieć charakter wyjątkowy i uzasadniony. Skoro zaś w niniejszej sprawie, jak podała skarżąca żyją członkowie rodziny zmarłego, skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym. Dlatego też słusznie zastosowano przepis art. 61 a kpa i odmówiono wszczęcia postępowania. Nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów art. 6, 7, 77§1 kpa. Sąd stwierdza, że organy prowadziły postępowanie zgodnie z zasadami wynikającymi z powyższych przepisów. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.