II GSK 3311/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P S.A. w N od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2282/16 w sprawie ze skargi P S.A. w N na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [..] lipca 2016 r. nr [..] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rozwoju z dnia [..] marca 2016 r., nr [..]; 3. zasądza od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz P S.A. w N 1360 (tysiąc trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę P G S.A. z siedzibą w N (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Ministra Rozwoju (dalej: Minister) z dnia [..] lipca 2016 r. odmawiającą zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że skarżąca pismem z 16 stycznia 2016 r. zwróciła się do Ministra o zmianę zezwolenia Nr [..] z dnia [..] sierpnia 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Katowickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej, które zostało jej udzielone do dnia [..] sierpnia 2016 r. Wniosek dotyczył zmiany terminu obowiązywania zezwolenia poprzez określenie, że jest ono udzielone na czas funkcjonowania Katowickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Minister Rozwoju decyzją z dnia [..] marca 2016 r. odmówił zmiany uznając, że w świetle art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 282), dalej: u.s.s.e., taka zmiana zezwolenia jest niedopuszczalna, gdyż skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. Zmiana, o którą wnioskowała strona nie powodowałaby wprawdzie zwiększenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. Skoro zmiana zezwolenia umożliwiłaby przedsiębiorcy skorzystanie z pomocy publicznej w znacznie wyższej wysokości, to nie ma możliwości zmiany zezwolenia w tym zakresie. Minister po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 31 marca 2016 r. odmawiającą zmiany zezwolenia. WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd podał, że istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, które jest zezwoleniem czasowym, może być zmienione w zakresie terminu obowiązywania. Sąd I instancji wyjaśnił, że specjalne strefy ekonomiczne w ujęciu u.s.s.e. stanowią swego rodzaju obszary specjalne, których istota polega na powiązaniu określonej przestrzeni ze swoistą regulacją prawną. Mają one na celu – przynajmniej w rozpatrywanym przypadku – osiągnięcie określonych celów społeczno-gospodarczych, określonych wprost w art. 3 u.s.s.e. Cele, dla których jest ustanawiana strefa, realizowane są w drodze udzielania pomocy publicznej, która może mieć różną formę. Podstawą do korzystania z pomocy publicznej, udzielanej zgodnie z ustawą, jest zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy, uprawniające do korzystania z pomocy publicznej. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.s.s.e. – w obecnym brzmieniu – zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Art. 19 ust. 4 u.s.s.e. stanowi wprost, że minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może skutkować zwiększeniem pomocy publicznej (pkt 2). W ocenie Sądu I instancji nie można przedłużyć zezwolenia, jeżeli miałoby to skutkować zwiększeniem pomocy publicznej np. przez wydłużenie okresu, w którym mogą być wykorzystane przyznane ulgi podatkowe udzielone w określonej wysokości, która nie może być zwiększona. Spółka zaskarżyła wyrok w całości domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie: 1. Przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie pełnego ustosunkowania się do zarzutu skarżącej postawionego w skardze co doprowadziło do utrudnienia skarżącej przeanalizowania procesu weryfikacji decyzji ostatecznej Ministra Rozwoju oraz może utrudnić weryfikację zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny; 2. Przepisów prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. w związku z art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw, przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pojęcie "zwiększenie pomocy publicznej" wiąże się ze stopniem wykorzystania pomocy publicznej w ramach przyznanego limitu, pomimo że maksymalny stopień przyznanego przedsiębiorcy limitu określają przepisy ustawy, wyznaczające limit przyznanej pomocy publicznej przyznanej już przedsiębiorcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty kwestionujące stosowanie prawa procesowego, a dopiero w dalszej zarzuty odnoszące się do naruszeń prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest między stronami niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną. Skarga kasacyjna spółki ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. W ocenie NSA nietrafny jest podniesiony przez spółkę zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W ramach tego zarzutu spółka twierdzi, że uzasadnienie skarżonego wyroku narusza treść art. 141 § 4 p.p.s.a. z tego powodu, że nie odnosi się ono do wszystkich zarzutów skargi w pełnym zakresie. Zarzut tak postawiony jest nietrafny. Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynikają formalne warunki poprawnie sporządzonego uzasadnienia wyroku. Zatem przepis ten odnosi się do poprawności uzasadnienia ujmowanej formalnie. Uczynienie z tej normy prawnej skutecznego zarzutu kasacyjnego jest możliwe tylko wtedy, gdy uzasadnienie nie posiada prawem wskazanych elementów, a przez to nie może być podstawą kontroli stanowiska zajętego przez Sąd I instancji. Inaczej rzecz ujmując art. 141 § 4 p.p.s.a. ma zastosowanie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia prawem przewidzianych wymogów, a nie wtedy, gdy sąd formułuje w nim twierdzenia, które są sprzeczne z prawem lub nie aprobowane przez stronę. W przypadku wadliwych poglądów sądu zwalczanie wyroku może następować poprzez poprawnie stawiane zarzuty naruszenia prawa materialnego lub procesowego, a nie przez kwestionowanie stanowiska sądu ze względu na treść art. 141 § 4 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia warunki określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zatem z punktu widzenia formalnego jest poprawne. Podkreślić należy, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji ma przedstawić zarzuty skargi, a jego odniesienie się do nich następuje w rozważaniach wyjaśniających podstawę rozstrzygania. Dodać również trzeba, że art. 141 § 4 p.p.s.a. o ile wskazuje elementy formalne uzasadnienia, to nie przesądza jak mają one być zrealizowane w konkretnym uzasadnieniu, pozostawiając w tym zakresie swobodę sądowi orzekającemu i uzasadniającemu zajęte stanowisko. Bez wątpienia Sąd I instancji ma w uzasadnieniu przedstawić tok własnego rozumowania, z którego mają wynikać konsekwencje znajdujące się w sentencji orzeczenia. Kontrolowane uzasadnienie te warunki spełnia, zatem analizowany zarzut należało uznać za niezasadny. Inaczej w ocenie NSA należy ocenić drugi z zarzutów kasacyjnych, w którym spółka podnosi naruszenie prawa materialnego, a więc art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. w związku z art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.z. u.s.s.e., polegające na błędnej wykładni pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej" przez przyjęcie, że pojęcie to wiąże się z wykorzystaniem pomocy publicznej w ramach przyznanego limitu, chociaż powinno być wiązane z limitem przyznanym przez przepisy prawa. W istocie chodzi o rozstrzygnięcie, czy możliwa jest zmiana pozwolenia, które pierwotnie miało określony termin obowiązywania na zezwolenie, którego obowiązywanie jest wyznaczone czasem funkcjonowania strefy ekonomicznej, a limit pomocy publicznej nie jest wyznaczony pierwotnym terminem obowiązywania ale zakresem pomocy zrealizowanym przez spółkę na podstawie przepisów prawa. Odnosząc się do tak stawianego zarzutu przyjąć należy, że trafny jest pogląd skargi kasacyjnej wskazujący na wadliwość wyroku Sądu I instancji polegającą na błędnej wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. i przyjęciu, że zmiana zezwolenia spółki co do terminu jego obowiązywania skutkuje zwiększeniem pomocy publicznej, a to jest negatywna przesłanka do zmiany zezwolenia. Sąd II instancji nie może zgodzić się z poglądem, że zmiana zezwolenia w zakresie terminu jego obowiązywania jest utrzymaniem pomocy publicznej w wyznaczonych granicach. Stanowisko takie jest wadliwe, gdyż zakres pomocy dla spółki został określony stosownym limitem zainwestowanych środków, a nie terminem obowiązywania zezwolenia. Termin ważności zezwolenia jest parametrem, który pośrednio może być łączony z limitem, czyli może stanowić podstawę do oceny czy w oznaczonym okresie zrealizowano ten limit, ale nigdy nie może być utożsamiany z samym limitem. Na gruncie obowiązującego prawa, co do zasady limit może być wykorzystywany w okresie na jaki ustanowiona została strefa, jeżeli z przepisów szczególnych nie wynika inna perspektywa czasowa, przy czym nie może być ona wiązana z okresem na jaki udzielono zezwolenia w stanie prawnym, w którym istniały regulacje wskazujące, że zezwolenie jest wydawane na czas oznaczony. Wniosek taki wynika z obowiązujących przepisów, a zwłaszcza ze zmian wprowadzonych do u.s.s.e. ustawą z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2000 r. Nr 117, poz. 1228). Z chwilą wejścia w życie przepisów tej ustawy zezwolenia zostały ukształtowane jako decyzje bezterminowe, a przepisy przejściowe nie wprowadziły rozwiązań szczególnych dla zezwoleń wcześniejszych wydawanych na określony czas. Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 188 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a.