VII SA/Wa 1295/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami [...][...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., w skrócie k.p.a.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] Sp z o.o. Sp. K. obejmujące: remont elewacji i docieplenie budynku przy ul. [...], działki ew. nr [...],[...] obr. [...] w [...]. W toku postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a projekt budowlany zgodny jest z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Zakład Gospodarowania Nieruchomościami [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami [...] od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. - stwierdził niedopuszczalność odwołania. Wojewoda [...] uznał, że odwołanie wniósł organ administracji publicznej, który wydawał w tej sprawie decyzję, tj. Prezydent [...]. Ze środkiem zaskarżenia wystąpił organ, którego działanie miałoby być poddane kontroli, co do zgodności z prawem, a zatem takie odwołanie jest niedopuszczalne. Przyznanie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł Zakład Gospodarowania Nieruchomościami [...], wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 29 w związku z art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez uznanie, że nie był uprawniony do wniesienia odwołania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami [...] argumentował, że jest jednostką budżetową realizującą zadania gminy w zakresie gospodarowania nieruchomościami powołaną na mocy uchwały nr [...] Rady miasta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr [...], poz. [...]). Zakład, co do zasady, występuje w obrocie korzystając z osobowości prawnej miasta [...]. W tym postępowaniu administracyjnym, na mocy art. 29 k.p.a., posiada legitymację do bycia stroną. Nie jest organem, a jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która w przedmiotowej sprawie nie występuje w imieniu i na rzecz Prezydenta [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., w skrócie "p.p.s.a."). Skarga nie była zasadna i jako taka podlegała oddaleniu. W myśl art. 127 k.p.a. odwołanie jest środkiem zaskarżenia od decyzji wydanej w pierwszej instancji, do którego prawo ma jedynie podmiot posiadający przymiot strony. Stwierdzenie braku spełnienia przesłanki podmiotowej może skutkować orzeczeniem o niedopuszczalności odwołania (w oparciu o art. 134 k.p.a.), albo o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Organ odwoławczy orzeka w formie postanowienia o niedopuszczalności odwołania m. in. z tej przyczyny, że osoba wnosząca odwołanie nie ma legitymacji do wniesienia tego środka prawnego, ponieważ nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stosując przepis art. 134 k.p.a., organ odwoławczy uznał, iż skarżący - nie ma własnego interesu prawnego - w rozumieniu art. 28 k.p.a., uprawniającego do skutecznego kwestionowania w postępowaniu administracyjnym decyzji Prezydenta [...]. To spowodowało, że odwołanie, które wniósł Zakład Gospodarowania Nieruchomościami [...], nie mogło zostać merytorycznie rozpatrzone. Podkreślić trzeba, że Zakład Gospodarowania Nieruchomościami [...] jako jednostka organizacyjna Gminy, nie posiada nigdy własnego interesu prawnego, gdyż zawsze reprezentuje interes podmiotu prawa to jest Miasta [...]. Takie twierdzenie wynika również z treści samej skargi - "Zakład jest jednostką budżetową realizującą zadania gminy w zakresie gospodarowania nieruchomościami". Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a., prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. Wojewoda - przed wydaniem decyzji merytorycznej, dokonał sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie zostało wniesione prawidłowo, czy pochodzi od strony postępowania. Organ odwoławczy w wyniku analizy ustalił, że podmiot, który wniósł odwołanie, w sposób oczywisty nie jest stroną postępowania, tym samym uprawniony był - na podstawie art. 134 k.p.a. - stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Niedopuszczalność odwołania zachodzi wówczas, gdy wnoszący odwołanie nie ma legitymacji odwoławczej, której brak ma charakter obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego (M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 750). Zastosowanie przepisu art. 134 k.p.a., może mieć miejsce wtedy, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je, nie jest stroną postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu za względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przez interes prawny należy rozumieć realnie istniejącą potrzebę ochrony prawnej, która może zostać zrealizowana przez wydanie decyzji administracyjnej. W świetle art. 29 k.p.a. nie ma wątpliwości, że jednostka samorządu terytorialnego, jako osoba prawna (bądź nie posiadająca takiej osobowości) może być stroną postępowania administracyjnego, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje jej sferę interesu prawnego. Jednak, gdy jednostka samorządu terytorialnego w danym postępowaniu administracyjnym wykonuje władztwo publiczne wobec innych podmiotów, poprzez rozstrzyganie o ich prawach lub obowiązkach, wówczas nie staje się stroną tego postępowania administracyjnego, pomimo iż wydana przez nią decyzja może wywoływać skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Rozstrzygając sprawy indywidulane w formie decyzji organ jednostki samorządu terytorialnego realizuje bowiem władztwo publiczne i działa jako organ administracji publicznej, będąc tym samym zobowiązany do przestrzegania prawa i realizowania interesu wspólnoty. W konsekwencji powyższego organ jednostki samorządu terytorialnego, powołany ustawowo lub w drodze porozumienia do rozstrzygania w określonej sprawie indywidulanej w formie decyzji administracyjnej, nie może korzystać jednocześnie z uprawnień strony w tej sprawie, skoro w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie (por.: wyrok NSA w Warszawie z 31.01.1995 r., II SA 1625/94, LEX nr 24040; uchwała NSA w Warszawie z 9.10.2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 1.09.2005 r. I OSK 788/05, Casus 2006, nr 1, s.1; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29.10.2009 r., K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139). W tej samej sprawie organ nie może występować niejako w dwóch rolach - jako organ prowadzący postępowanie (administrujący) i jako strona, czy też organ strony. Ról tych, co do zasady, nie można łączyć. Nie jest również dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w uchwałach z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, oraz z dnia 16 lutego 2016r. sygn. I OPS 2/15 - uznając, że mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Dopuszczenie Prezydenta [...] do dalszego udziału w postępowaniu - w którym rozstrzygał sprawę decyzją, rodziłoby istotne wątpliwości co do jego bezstronności jako organu. Bez względu na to, w oparciu o jakie przepisy kompetencyjne działa organ jednostki samorządu terytorialnego, to w każdym przypadku działa jako Prezydent [...]. Ta okoliczność wyklucza możliwość udziału w postępowaniu jednostki samorządu terytorialnego - w roli strony, w sytuacji gdy w sposób władczy sprawę rozstrzygał Prezydent [...]. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami [...] przez Wojewodę [...] należało zatem uznać prawidłowe. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania zaskarżonego postanowienia organu II instancji. Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.