I SA/Wa 1501/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] maja 2019 r., nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] listopada 2008 r., nr [...] o odmowie wszczęcia z wniosku Miasta [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2016 r. nr [...] umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydane zostało przy następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2016 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 k.p.a. orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2015 r. o ustanowieniu za czynszem symbolicznym prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], na rzecz następców prawnych dawnych jej właścicieli. Pismem z [...] stycznia 2018 r. Miasto [...] wystąpiło o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz skierowanej do osób niebędących stronami w sprawie, względnie podjęcie w tym przedmiocie postępowania z urzędu. Uzasadniając interes prawny w sprawie Miasto powoływało się na przynależny mu tytuł własności do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. W następstwie rozpoznania tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] listopada 2018 r., utrzymanym w mocy własnym postanowieniem z [...] maja 2019 r., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2016 r. Odwołując się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych (tym min. w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. OPS 1/03 oraz z 9 października 2000 r. OPK 14/00) wywodziło, że w sytuacji gdy organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ I instancji (jak miało to miejsce w sprawie), jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji do udziału w postępowaniu odwoławczym do takiej decyzji, ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych lub udziału w nich, w przypadku ich uruchomienia przez uprawniony podmiot, nawet jeśli przedmiot tamtych postępowań dotyczy jej praw właścicielskich. Wskazywało jednocześnie, że ewentualne wszczęcia w sprawie postępowania nieważnościowego z urzędu, stanie się możliwe po prawomocnym rozpoznaniu wniosku Miasta. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Miasto [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj: 1.art.7, art. 77 § 1, art. 107 § 3w z. z art. 28 k.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego polegającego na uznaniu, że Miasto [...] nie posiada interesu prawnego w postepowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium, a w konsekwencji przyjęcie, że nie posiada ono przymiotu strony; 2. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2015 r., gdyż odwołanie zostało wniesione przez osoby, którym nie przysługiwał na ten moment przymiot strony, a w konsekwencji postępowanie odwoławcze zostało nieprawidłowo umorzone, co skutkowało również skierowaniem decyzji do osób niebędących stronami w sprawie oraz bez oznaczenia wszystkich stron postępowania; 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy postanowienia Kolegium z [...] listopada 2018 r., podczas gdy nie zachodziły przesłanki odmowy wszczęcia postępowania z wniosku Miasta [...]. W motywach skargi wskazywało, że osoby które wniosły odwołanie od decyzji Prezydenta [...], przed jego cofnięciem (co legło u podstaw decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego) zbyły przynależne im roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości na rzecz [...] sp. z o.o.. Tym samym w dacie dokonania ww. czynności procesowej nie przysługiwał im w sprawie przymiot strony. Z tego względu decyzja Kolegium (uwzględniająca skuteczność cofnięcia odwołania) obarczona jest wadą prowadzącą do jej nieważności. Polemizując natomiast ze stanowiskiem Kolegium co do braku po stronie Miasta [...] legitymacji procesowej uprawniającej do żądania stwierdzania nieważności ww. decyzji, wywodziło, że nie będąc stroną postępowania zwykłego, Miasto, jako właściciel nieruchomości, ma oczywisty interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej tej nieruchomości. Odwoływało się przy tym do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2015 r. I OSK 2188/13, wedle którego "jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu". Poglądy zaś prezentowane w orzecznictwie przywoływanym przez Kolegium, uznawało za nieprzystające do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. W związku z czym wnosiło o uchylenie zakwestionowanego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z [...] listopada 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga jest niezasadna. Podstawę prawną tego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podejmowane na tej podstawie rozstrzygniecie ma charakter procesowy, a jego istota sprowadza się do konstatacji, że określony podmiot w ustalonym stanie faktycznym, nie może skutecznie domagać się uruchomienia postępowania administracyjnego, ze względu na zaistnienia przeszkody podmiotowej lub przedmiotowej. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z pierwszą tych przeszkód. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało bowiem, że Miasto [...] - jako jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydawał w pierwszej instancji decyzję w sprawie o ustanowieniu w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) prawa użytkowania wieczystego do gruntu przy ul. [...] w [...], stanowiącego własność miasta - nie ma legitymacji procesowej uprawniającej je do skutecznego uruchomienia postepowania nadzorczego w stosunku do wydanej w II instancji w tej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pogląd ten Sąd podziela. Zauważyć wypada, że zgodnie z regułami procedury administracyjnej określone podmioty uczestniczą w postępowaniu administracyjnym na prawach strony jedynie wówczas, gdy wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ustalenie owego interesu prawnego następuje zaś w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Wprawdzie nawiązując do stanu faktycznego sprawy, można zgodzić się ze skarżącym Miastem, że co do zasady gmina ma interes prawny w sprawie, która dotyczy nieruchomości stanowiącej jej własność. Jako osoba prawną ma ona bowiem zagwarantowaną przepisami prawa niezależność oraz może być podmiotem praw i obowiązków, a gdy chodzi o prawo własności – we własnym zakresie także nim dysponować. Tym niemniej w pewnych sytuacjach, ze względu na role w jakiej występują jej organy, możliwość ochrony owego prawa ulega znacznemu ograniczeniu. Dzieje się tak, gdy w toku procesu administracyjnego jej organ wykonawczy, realizując przyznane przez ustawodawcę kompetencje, podejmuje jednostronny i władczy akt. Wówczas gmina traci status strony w dalszym toku postępowania i nie staje się nią nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla gminy jako właściciela. Jak bowiem trafnie wywiodło Kolegium, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), czy sądowoadministracyjnego. Co istotne, tego rodzaju pogląd jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego przykładem są choćby przywoływane przez Kolegium uchwały NSA z 9 października 2000 r. OPK 14/00 oraz z 19 maja 2003 r. OPS 1/03, czy postanowienia NSA z: 3 lipca 2007 r. I OSK 931/07, 7 lutego 2013 r. I OSK 1634/11, 31 sierpnia 2016 r., II OSK 2023/16 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aktualność jego potwierdzona została także w uzasadnieniu do uchwały składu 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 I OPS 2/15 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Argumenty które legły u podstaw tego poglądu, przedstawione obszernie m.in. w uchwale z 16 lutego 2016 r., odnoszą się także do etapu postępowań nadzwyczajnych, w tym o stwierdzenie nieważności. Ich celem jest wszak doprowadzenie do weryfikacja decyzji podjętej przez organ I instancji. W tym wypadku poprzez eliminację decyzji odwoławczej i powrotu sprawy na etap postępowania instancyjnego. Poza sporem jest, że w sprawach o przyznanie w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. prawa użytkowania wieczystego do gruntów nieruchomości [...], ustawodawca wyznaczył Prezydentowi [...] (jako organowi wykonawczemu gminy) rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i to on w postępowaniu zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2016 r. rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji. W takiej też sytuacji reprezentował on interes tejże jednostki samorządowej, z tym że czynił to wyłącznie w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Ona sama nie była natomiast stroną tego postępowania, choć decyzja wówczas podjęta wywoływała określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Konsekwentnie nie była także stroną postępowania przed organem odwoławczym. Skoro więc w sprawie zakończonej ww. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] to Prezydent [...], jako organ wykonawczy gminy (miasta na prawach powiatu) podjął decyzję w pierwszej instancji, to owa gmina (nie mając w sprawie przymiotu strony), powołując się na przynależny jej prawo do nieruchomości w przedmiocie której rozstrzygano, nie mogła skutecznie domagać się jej weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym. Analogicznie jak nie miałaby ona prawnej możliwości skutecznego jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. To zaś wypełniało hipotezę normy prawnej ujętej w art.61a § 1 k.p.a. Stąd podjętemu w takich uwarunkowaniach faktyczno-prawnych postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2018 r., o odmowie wszczęcia z jej wniosku postępowania nadzorczego mającego za przedmiot ową decyzje, nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa, a zawłaszcza naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 28 k.p.a. Nie narusza ich w konsekwencji także zaskarżone postanowienie Kolegium, utrzymujące ww. rozstrzygnięcie w mocy, co czyni skargę niezasadną. Przywoływany w skardze pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z 7 maja 2015 r. I OSK 2188/13, jest o tyle nie miarodajny, że nie odzwierciedla ukształtowanej w tej materii dominującej linii orzeczniczej i skład orzekający w sprawie go nie podziela. Stwierdzenie braku legitymacji podmiotu wnoszącego podanie o wszczęcie postępowania nadzorczego powoduje, że akcentowane w skardze okoliczności mające świadczyć o wadliwości decyzji z 2016 r., nie mogły być przez organ rozważane. Przy jego podejmowaniu, rozstrzygana była bowiem wyłącznie kwestia procesowa, dotycząca tego czy określony podmiot może skutecznie zażądać uruchomienia w określonym przedmiocie postępowania administracyjnego. Rozstrzygając ja w sposób negatywny, organ nie miał więc obowiązku weryfikacji merytorycznych aspektów samej sprawy administracyjnej, w której podanie wniesione zostało przez podmiot ku temu nieuprawniony. Stąd także podnoszony w skardze zarzut naruszenia przez Kolegium art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., upatrywany w niestwierdzeniu nieważności ww. decyzji, mimo obarczenia jej wedle wnioskodawcy wadą nieważności, nie mógł okazać się skuteczny. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.