I OSK 1634/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie NSA Anna Lech del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 583/10 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów postanawia: 1. odrzucić skargę kasacyjną, 2. zwrócić Gminie Miejskiej Kraków kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi kasacyjnej. I OSK1634/11 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę B. S. i uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Prezydent Miasta Krakowa orzekł z urzędu o ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu nr [...], j.ewid. [...], zmiany polegającej na wydzieleniu z działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 1,1848 ha, nieruchomości objętej księgą wieczystą Nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] grudnia 1958 r., w wyniku czego powstały nowe działki ewidencyjne: 1/ nr [...] o pow. 1,0041 ha, obj. księgą wieczystą Nr [...], [...], [...], 2/ nr [...] o pow. 0,1807 ha, obj. księgą wieczystą Nr [...] i orzeczeniem o wywłaszczeniu. Zmiany ujawniono zgodnie z mapą uzupełniającą wraz z wykazem zmian, sporządzoną w dniu [...] grudnia 2008 r. przez uprawnionego geodetę, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lutego 2009 r. W odwołaniach od ww. decyzji uczestnicy postępowania - następcy prawni wywłaszczonych właścicieli - wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania, względnie o jego zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Ministrem Infrastruktury w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 1958 r. o wywłaszczeniu na cele budownictwa szkolnego m.in. części parceli l.kat. [...] gm. kat. B. W. o powierzchni 1807 m2. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania, ustosunkował się do zarzutów odwołania i żądania zawieszenia bądź umorzenia wszczętego z urzędu postępowania, uznając je za niezasadne. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła B. S., zarzucając jej naruszenie: 1/ § 9 ust. 1, § 12 ust. 1 pkt 4, § 44 pkt 2, § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, 2/ art. 6, art. 113 § 2, art. 7, art. 77, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął, że kwestionowane rozstrzygnięcie narusza zasadę prawdy obiektywnej oraz obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wyrażone w art. 7 i 77 k.p.a. Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja opierała się na błędnie ocenionym przez organy opracowaniu geodezyjno-kartograficznym, którego treść nie wynikała z orzeczenia o wywłaszczeniu i którego sporządzanie nie miało oparcia w przepisach. Za nieuzasadniony natomiast Sąd uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Samo prowadzenie postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] grudnia 1958 r. nie stanowiło bowiem zagadnienia wstępnego dla wydania decyzji w sprawie wszczętej przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków. Nie zaszło również zarzucane przez skarżącą naruszenie przepisów k.p.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2011 r. skargę kasacyjną wniósł Prezydent Miasta Krakowa. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1/ § 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zakresie, w jakim dokonana przez Sąd wykładnia uniemożliwia rozdzielenie działek niestanowiących obszaru jednorodnego pod względem prawnym, a które zostały wyodrębnione w wyniku podziału nieruchomości na podstawie materiałów powstałych w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i są wyszczególnione w istniejących dokumentach określających stan prawny nieruchomości, np. ostatecznej decyzji administracyjnej, 2/ § 36 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez przyjęcie, że przebieg granic nie został określony na potrzeby postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, 3/ § 46 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez przyjęcie, że organ I instancji nieprawidłowo wprowadził z urzędu zmianę wynikającą z ostatecznej decyzji administracyjnej oraz opracowania geodezyjnego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, 4/ § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez przyjęcie, że organ I instancji bezpodstawnie uzupełnił dokumentację będącą podstawą zmiany o dokumentację geodezyjno-kartograficzną, wykonaną w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Dodatkowo Prezydent Miasta Krakowa podniósł, że jedna z parcel wchodzących w skład działki nr [...] stanowi , zgodnie z wypisem z księgi wieczystej [...], własność Gminy Miejskiej Kraków. W związku z powyższym Gminie Miejskiej Kraków przysługuje interes prawny w niniejszym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna złożona przez Prezydenta Miasta Krakowa jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Podnieść przede wszystkim należy, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, z żadnego dokumentu załączonego do akt administracyjnych (w tym także z wypisów z księgi wieczystej) nie wynika, aby Gmina Miejska Kraków, reprezentowana przez Prezydenta Miasta, była właścicielem parceli wchodzącej w skład działki nr [...]. A w tym przecież autor wniesionego środka zaskarżenia upatruje swój interes prawny w niniejszym postępowaniu. Przyjmując jednak nawet (hipotetycznie) istnienie owego interesu prawnego stwierdzić należy, że fakt ten nie mógłby przesadzić o prawie Gminy do złożenia skargi kasacyjnej od kwestionowanego wyroku Sądu I instancji. Prezydent Miasta Krakowa wydawał bowiem w I instancji decyzję w sprawie zmian w ewidencji gruntów. Tymczasem w orzecznictwie, jak również w nauce prawa administracyjnego, uznaje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. W wyroku z dnia 12 marca 2010 r., I OSK 1428/08, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie (podobnie w wyroku NSA z dnia 28 maja 2009 r., I OSK 728/08, w postanowieniu NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 964/11). W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (opubl. ONSA 2003/4/115, Prok.i Pr.-wkł. 2003/7-8/41, Wokanda 2003/7-8/64, Wokanda 2003/10/31, Wspólnota 2003/18/55, Wspólnota 2003/25/55, OSP 2004/4/48) Sąd stwierdził, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Tego rodzaju rozwiązania prawne nie powinny budzić wątpliwości, tym bardziej, że prawo własności przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego zostało im przyznane w celu realizacji postawionych przed nimi zadań z zakresu administracji publicznej i z tego powodu podlega licznym ograniczeniom, płynącym z przepisów prawa publicznego. Stanowisko takie znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Trybunał uznał między innymi, że wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzję wobec obywatela, mają stać na straży prawa, a w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów. W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Krakowa, będący organem wykonawczym Gminy Miejskiej Kraków działał jako organ administracji właściwy do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie zmian w ewidencji gruntów. W tej sytuacji Gmina nie była stroną postępowania administracyjnego, a tym samym nie miała statusu uczestnika na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Fakt, że Prezydent Miasta Krakowa otrzymał zawiadomienie o terminie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie sam przez się nie czyni z niego strony tego postępowania. Wyłączenie możliwości korzystania z praw strony przez Gminę Miejską Kraków skutkuje brakiem legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prezentowane są również poglądy, że jeśli w postępowaniu przez wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczono podmiot do udziału w tym postępowaniu – może on złożyć skargę kasacyjną od wyroku. Kwestią tą jednakże zajmował się już Naczelny sąd Administracyjny, który w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04 (ONSAiWSA 2005/4/62, Wokanda 2005/7-8/59) stwierdził, że status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Nie można zatem przyjąć, że skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona jedynie z tego powodu, że wojewódzki sąd administracyjny zawiadomił określoną osobę o terminie rozprawy, a następnie doręczył jej odpis wyroku z uzasadnieniem. W takim wypadku bowiem nie jest spełniony warunek, aby skarga kasacyjna mogła być merytorycznie rozpoznana. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 178 p.p.s.a., skargę kasacyjną Prezydenta Miasta Krakowa odrzucił, jako niedopuszczalną. O zwrocie wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 w związku z art. 193 p.p.s.a. Zwrotu wpisu dokona Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z kasy tego Sądu.