II SA/Ol 745/19

Dnia 5 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie rozbiórki obiektu oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. O. (dalej jako: PINB lub organ I instancji), na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (tekst jednolity na dzień wydania decyzji - Dz.U. z 2018r., poz. 1202 ze zm., dalej jako: P.b.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: k.p.a.), nakazał współwłaścicielom działek nr "[...]", obręb "[...]" oraz nr "[...]", obręb "[...]", tj. M.S., W.S. i G.S. oraz właścicielowi działki nr "[...]", obręb "[...]", tj. gminie O., rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na części działki nr "[...]", nr "[...]" oraz działki nr "[...]" w rejonie ulicy M. w O. W dniu 30 maja 2019r. W.S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia, podnosząc, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, bowiem przedmiotowa decyzja nie została mu doręczona przez operatora pocztowego, jak również nie zostało mu zostawione awizo z informacją o możliwości odebrania przesyłki w placówce pocztowej. Dodał, że o wydanej decyzji dowiedział się w dniu 24 maja 2019r. od pracownika organu, który na terenie jego nieruchomości sprawdzał wykonanie tejże decyzji. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej jako: WINB, organ odwoławczy lub organ II instancji) odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, że stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Z akt sprawy wynika, że tzw. doręczenie zastępcze przedmiotowej decyzji nastąpiło w dniu 7 maja 2019r., a zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 21 maja 2019r. Tymczasem odwołanie od tej decyzji wpłynęło 30 maja 2019r., czyli po terminie. Jednocześnie w ocenie organu II instancji odwołujący się nie uprawdopodobnił, że do uchybienia terminu doszło nie z jego winy, gdyż nie przedstawił żadnych dowodów na potwierdzenie tego, że do uchybienia terminu doszło na skutek siły wyższej, a nie przez niedopatrzenie. Fakt nieodebrania decyzji wysłanej na wskazany adres do doręczeń, nie jest bowiem podstawą do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Podkreślono, że przyczyny takie muszą być niezawinione przez stronę, wystąpić nagle i spowodować brak możliwości działania w sprawie, zaś w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że korespondencja została wysłana na właściwy adres, a operator pocztowy, zgodnie z opisem na kopercie, dokonał niezbędnych czynności celem doręczenia przesyłki listownej. W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy w sposób dokładny i wyczerpujący, 2) art. 8 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i niezbadanie okoliczności, w których doszło do niezłożenia odwołania w ustawowym terminie, 3) art. 58-59 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie nastąpiło bez jego winy podczas, gdy skarżący we wniosku o przywrócenie terminu wskazał przyczynę niezachowania terminu, z której wynika ewidentna wina operatora pocztowego. W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego z okoliczności sprawy wynika, że dołożył on należytej staranności przy odbiorze awizowanej przesyłki. Wskazał, że przedmiotowa decyzja została wysłana na podany przez niego adres korespondencyjny, jednakże nie została ona odebrana w terminie. Podkreślił, że dopiero w dniu 24 maja 2019r. dowiedział się o wydaniu decyzji od pracownika organu, który stawił się na nieruchomości skarżącego w celu sprawdzenia wykonania przedmiotowej decyzji. Dopiero w siedzibie organu w dniu 30 maja 2019r. dowiedział się o dwukrotnym awizowaniu przesyłki w okresie od dnia 19 kwietnia 2019r. do dnia 7 maja 2019r. Dodał, że decyzje skierowane do pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości również nie zostały odebrane od operatora pocztowego. Ponadto wskazał, że we wskazanym okresie jego żona kilkukrotnie była w urzędzie pocztowym w celu dokonania płatności, jak i odbioru korespondencji i jako pełnomocnik pocztowy mogła odebrać również tą przesyłkę, jednakże nie wiedziała nic o niej. Zaznaczył, że w związku z zaistniałą sytuacją została złożona skarga do operatora pocztowego. Skarżący podniósł również, że uzyskał informacje, że w tym czasie rejon jego miejsca zamieszkania obsługiwał w zastępstwie nowy listonosz, a w związku z tym, że nieruchomość skarżącego położona jest na uboczu i to w znacznej odległości od innych nieruchomości, możliwe jest, że przedstawiciel poczty mógł nieprawidłowo zostawić awizo w skrzynce nienależącej do skarżącego lub w ogóle nie dotarł do miejsca zamieszkania skarżącego, co zdarzało się już wcześniej. Skarżący podkreślił, że interesował się przebiegiem postępowania w tej sprawie, w wyznaczonym terminie zapoznał się z aktami sprawy i oczekiwał na doręczenie decyzji. Dołożył też wszelkiej staranności przez sprawdzanie skrzynki pocztowej, a brak informacji o awizowanej przesyłce i niewydanie przesyłki w urzędzie pocztowym utwierdzał go w przekonaniu, że decyzja nie została jeszcze wydana. Zaznaczył, że odmowa przywrócenie terminu na złożenie odwołania pozbawia możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego i ustalenie, czy kwestionowany budynek gospodarczy został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, czy tez była to samowola budowlana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podkreślono, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że korespondencja została wysłana na właściwy adres a operator pocztowy, zgodnie z opisem na kopercie, dokonał niezbędnych czynności celem doręczenia przesyłki listowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie WINB z dnia "[...]", odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia "[...]" nakazującej współwłaścicielom działek nr "[...]", obręb "[...]" oraz nr "[...]", obręb "[...]", tj. M.S., W. S. i G.S. oraz właścicielowi działki nr "[...]", obręb "[...]", tj. gminie O., rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na części działki nr "[...]", nr "[...]" oraz działki nr "[...]" w rejonie ulicy M. w O. Organ II instancji stwierdził, że skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło nie z jego winy, gdyż nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających, że do uchybienia terminu doszło na skutek siły wyższej, a nie przez niedopatrzenie skarżącego. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że fakt nieodebrania przesyłki wysłanej na wskazany przez skarżącego adres do doręczeń, nie jest podstawą do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Należy zatem wskazać, że stosownie do treści art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (art. 58 § 3 k.p.a.). Jak wynika zatem z treści przytoczonego przepisu to na stronie postępowania spoczywa ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek wskazanych w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym o braku winy w niedopełnieniu czynności w terminie można mówić wyłącznie wtedy, gdy wywiązanie się z takiego obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przyczyna uchybienia terminu musi zatem być niezależna od strony. Przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest dopuszczalne, gdy strona zawiniła uchybienie terminu choćby w postaci lekkiego niedbalstwa. Inaczej mówiąc, przesłankę braku winy wymienioną w przepisie art. 58 § 1 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1370/2018, LEX nr 2611864). Jednocześnie należy podnieść, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Sposób doręczania korespondencji został uregulowany w szczególności w przepisach art. 42-44 k.p.a. Zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. co do zasady pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 k.p.a.), przy czym o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. W przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 k.p.a. i art. 43 k.p.a. stosuje się tzw. doręczenie zastępcze. W przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012r. – Prawo pocztowe pismo przechowywane jest przez okres 14 dni w placówce pocztowej operatora pocztowego (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.). W myśl art. 44 § 2 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Tym samym, do skutecznego doręczenia pisma w sposób przewidziany w art. 44 k.p.a. może dojść tylko wtedy, gdy zostaną spełnione łącznie dwie przesłanki, a mianowicie: pismo zostanie złożone na czas wskazany w tym przepisie w placówce pocztowej (w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego), a zawiadomienie o tym fakcie zostanie umieszczone w miejscu, o którym mowa w § 2 powołanego przepisu. Należy przy tym podkreślić, że dla uznania, że decyzja została skutecznie doręczona stronie w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest wykazanie przez organ administracji, że placówka pocztowa zawiadomiła adresata o nadejściu pisma. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że wszelkie adnotacje poczty na zwróconej przesyłce – zamieszczone na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru – mają walor dokumentu urzędowego, korzystającego z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych (wiarygodności) (por. wyroki NSA: z 2 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 123/11; z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 11/11; postanowienie NSA z 4 listopada 2010 r., sygn. akt I FZ 419/10, CBOSA). Wyjaśnić przy tym należy, że domniemanie autentyczności dokumentu urzędowego wskazuje na to, że dany dokument pochodzi od organu, który go wystawił. Natomiast domniemanie zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych (wiarygodności) nakazuje uznać, że treść dokumentu jest zgodna z rzeczywistością. Za udowodnione należy przyjąć to, co wynika wprost z dokumentu. Skoro zatem pocztowy dowód doręczenia przesyłki jest dokumentem urzędowym, to stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Tym samym, do obalenia jego prawidłowości nie wystarczy samo ogólne twierdzenie, że znajdujące się w aktach organu dowody świadczące o próbach doręczenia korespondencji nie spełniają wymagań określonych w art. 44 k.p.a. i dalej - zastosowania fikcji prawnej doręczenia. Jak stwierdził NSA w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 1861/11 (LEX nr 1148521) dokument urzędowy, jakim jest zwrotne potwierdzenie wraz z adnotacjami urzędowymi zamieszczonymi na przesyłce, jeśli jest sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Korzysta on z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. Przedmiotowe domniemanie może być obalone, jednakże podejmując próbę dokonania tego, należy mieć na względzie, że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi. Co za tym idzie, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonujące. W świetle powyższych rozważań, należy zatem uznać, że stanowisko organu II instancji odmawiające przywrócenia uchybionego terminu jest prawidłowe, bowiem skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia "[...]". W aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru (wraz z kopertą) decyzji PINB z dnia "[...]", prawidłowo wypełnione, opieczętowane i podpisane przez doręczyciela Poczty Polskiej S.A., z którego jednoznacznie wynika, że z powodu niemożności doręczenia pisma adresatowi osobiście ani osobie uprawnionej do odbioru, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, który podjął się oddania pisma adresatowi, przesyłkę pozostawiono w placówce pocztowej w dniu 19 kwietnia 2019r. Z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni pozostawiono powtórne zawiadomienie w dniu 29 kwietnia 2019r., a następnie w dniu 7 maja 2019r. zwrócono przesyłkę do nadawcy w związku z niepodjęciem przesyłki w terminie. Jest to zatem dokument urzędowy korzystający z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. Należy przy tym podkreślić, że w przypadku prawidłowego i kompletnego wypełnienia zwrotnego potwierdzenia odbioru, z którego wynika dwukrotne awizowanie przesyłki, obalenie domniemania doręczenia nie może nastąpić jedynie w oparciu o oświadczenia strony o swojej skrupulatności, czy też oświadczenia innych osób, sprowadzające się do twierdzeń o niewłaściwym funkcjonowaniu doręczyciela, tj. Poczty Polskiej. Co prawda skarżący złożył reklamację na pracę doręczyciela, jednakże uczynił to dopiero w dniu 5 sierpnia 2019r. Z odpowiedzi operatora pocztowego wynika, że czynności związane z podjęciem próby doręczenia przesyłek oraz ich awizowanie nie wymagają uwierzytelnienia ich wykonania. Ponadto skarżący poza twierdzeniem o wadliwości doręczenia nie przedstawił żadnych dowodów, że adnotacja na dowodzie doręczenia o pozostawieniu informacji o przesyłce jest niezgodna z rzeczywistością. Podnoszony w skardze i w toku postępowania przed organem odwoławczym zarzut, że pracownik poczty nie pozostawił awiza pozostaje w sprzeczności z adnotacjami doręczyciela na potwierdzeniu doręczenia. Skoro zatem skarżący nie obalił domniemania autentyczności dokumentu urzędowego potwierdzającego powiadomienie o przesyłce, należy stwierdzić, że organ odwoławczy zasadnie uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia "[...]". Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.