II OSK 1141/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 745/19 w sprawie ze skargi W. S. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lipca 2019 r., nr P.7721.84.2019 16 ME w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie rozbiórki obiektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. S. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 745/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej również: Sąd pierwszej instancji), oddalił skargę W. S. (dalej również: skarżący) na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również: WINB lub organ drugiej instancji) z 10 lipca 2019 r. w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie rozbiórki obiektu. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 17 kwietnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna (dalej również: PINB lub organ pierwszej instancji), na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: ustawa prawo budowlane) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), nakazał współwłaścicielom działek [...], tj. M. S., W.S. i G. S. oraz właścicielowi działki nr [...], tj. [...], rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na części działki nr [...]. W dniu 30 maja 2019 r. W. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia podnosząc, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, albowiem decyzja nie została mu doręczona przez operatora pocztowego, jak również nie zostało mu zostawione awizo z informacją o możliwości odebrania przesyłki w placówce pocztowej. Dodał, że o wydanej decyzji dowiedział się w dniu 24 maja 2019 r. od pracownika organu, który na terenie jego nieruchomości sprawdzał wykonanie tej decyzji. Postanowieniem z 10 lipca 2019 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, że stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Z akt sprawy wynika, że tzw. doręczenie zastępcze decyzji nastąpiło w dniu 7 maja 2019 r., a zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 21 maja 2019 r. Odwołanie od tej decyzji wpłynęło tymczasem w dniu 30 maja 2019 r., czyli po terminie. W ocenie organu drugiej instancji odwołujący się nie uprawdopodobnił, że do uchybienia terminu doszło nie z jego winy, gdyż nie przedstawił żadnych dowodów na potwierdzenie tego, iż do uchybienia terminu doszło na skutek siły wyższej, a nie przez niedopatrzenie. Fakt nieodebrania decyzji wysłanej na wskazany adres do doręczeń, nie jest bowiem podstawą do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Podkreślono, że przyczyny takie muszą być niezawinione przez stronę, wystąpić nagle i spowodować brak możliwości działania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że korespondencja została wysłana na właściwy adres. Operator pocztowy zgodnie z opisem na kopercie, dokonał niezbędnych czynności celem doręczenia przesyłki listownej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że jej przedmiotem jest postanowienie WINB z 10 lipca 2019 r., odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 17 kwietnia 2019r. nakazującej współwłaścicielom działek nr [...], tj. M. S., W. S. i G. S. oraz właścicielowi działki nr [...], tj. [...], rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na części działki nr [...]. Organ drugiej instancji stwierdził, że skarżący nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu nastąpiło nie z jego winy, gdyż nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających, że do uchybienia terminu doszło na skutek siły wyższej, a nie przez niedopatrzenie skarżącego. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że fakt nieodebrania przesyłki wysłanej na wskazany przez skarżącego adres do doręczeń, nie jest podstawą do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Dokonując wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów o przywróceniu terminu i o doręczeniach w postępowaniu administracyjnym Sąd pierwszej instancji uznał stanowisko WINB odmawiające przywrócenia uchybionego terminu za prawidłowe. Skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania od decyzji z 17 kwietnia 2019 r. W aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru (wraz z kopertą) decyzji z 17 kwietnia 2019 r., prawidłowo wypełnione, opieczętowane i podpisane przez doręczyciela Poczty Polskiej S.A., z którego jednoznacznie wynika, że z powodu niemożności doręczenia pisma adresatowi osobiście ani osobie uprawnionej do odbioru, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, który podjął się oddania pisma adresatowi, przesyłkę pozostawiono w placówce pocztowej w dniu 19 kwietnia 2019 r. Z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni pozostawiono powtórne zawiadomienie w dniu 29 kwietnia 2019 r., a następnie w dniu 7 maja 2019 r. zwrócono przesyłkę do nadawcy w związku z niepodjęciem przesyłki w terminie. Jest to zatem dokument urzędowy korzystający z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w przypadku prawidłowego i kompletnego wypełnienia zwrotnego potwierdzenia odbioru, z którego wynika dwukrotne awizowanie przesyłki, obalenie domniemania doręczenia nie może nastąpić jedynie w oparciu o oświadczenia strony o swojej skrupulatności, czy też oświadczenia innych osób, sprowadzające się do twierdzeń o niewłaściwym funkcjonowaniu doręczyciela, tj. Poczty Polskiej. Co prawda skarżący złożył reklamację na pracę doręczyciela, jednakże uczynił to dopiero w dniu 5 sierpnia 2019 r. Z odpowiedzi operatora pocztowego wynika, że czynności związane z podjęciem próby doręczenia przesyłek oraz ich awizowanie nie wymagają uwierzytelnienia ich wykonania. Skarżący poza twierdzeniem o wadliwości doręczenia nie przedstawił ponadto żadnych dowodów, że adnotacja na dowodzie doręczenia o pozostawieniu informacji o przesyłce jest niezgodna z rzeczywistością. Podnoszony w skardze i w toku postępowania przed organem odwoławczym zarzut, że pracownik poczty nie pozostawił awiza pozostaje w sprzeczności z adnotacjami doręczyciela na potwierdzeniu doręczenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro zatem skarżący nie obalił domniemania autentyczności dokumentu urzędowego potwierdzającego powiadomienie o przesyłce, należało stwierdzić, że organ odwoławczy zasadnie uznał, iż skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 17 kwietnia 2019 r. W skardze kasacyjnej z 16 stycznia 2020 r. W. S. zaskarżył wyrok z 29 listopada 2019 r. w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 144 § 2 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w następstwie przyjęcia, że doszło do skutecznego zawiadomienia skarżącego o złożeniu awizowanego pisma na czas wskazany w art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. w placówce pocztowej, podczas gdy skarżącemu nie pozostawiono awiza w oddawczej skrzynce pocztowej, przez co nie została spełniona jedna z przesłanek wskazanych w tym przepisie, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. oraz art. 59 § 2 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w następstwie przyjęcia, że skarżący nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu nie nastąpiło bez jego winy, podczas gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek okoliczności od niego niezależnych, wynikających z winy operatora pocztowego, zaś okoliczność ta uzasadniała pozytywne rozpatrzenie wniosku i przywrócenie terminu, a w konsekwencji rozpoznanie złożonego przez odwołującego odwołania, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 44 k.p.a., art. 129 § 2 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w następstwie przyjęcia, że odwołanie od decyzji zostało złożone po ustawowym terminie na jego wniesienie, podczas gdy skarżący złożył odwołanie od decyzji w terminie określonym przez przepis ustawy, a więc 14 dni od dnia doręczenia, po zapoznaniu się z treścią decyzji w dniu 24 maja 2019 r., a w konsekwencji najwcześniej od tego momentu rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 50 § 1 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w następstwie przyjęcia, że złożone przez skarżącego odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu nie wymagało od organu wezwania skarżącego do złożenia wyjaśnień, podczas gdy okoliczności sprawy jak i treść złożonego przez skarżącego odwołania wskazywały na konieczność wezwania skarżącego do złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie, 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w następstwie przyjęcia, że stan faktyczny sprawy został dokładnie wyjaśniony, zaś wydane rozstrzygnięcie nie naruszało słusznego interesu skarżącego oraz że zebrany w sprawie materiał dowodowy został wyczerpująco rozważony, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez organ, iż skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniósł również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z 24 lutego 2020 r. uczestnik postępowania G. S., reprezentowany przez matkę, wniósł o przyjęcie w całości skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Analogiczną w swojej treści odpowiedź wniósł pismem z tego samego dnia uczestnik postępowania M. S., tak samo reprezentowany przez matkę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. 2. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej z 16 stycznia 2023 r. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. 3. W rozpoznawanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że skarżący kasacyjnie nie odebrał osobiście decyzji z 17 kwietnia 2019 r. Organ doręczył ją w trybie o którym stanowi art. 44 k.p.a. bazując na przewidzianych w tym przepisie warunkach zaistnienia tzw. fikcji doręczenia, określonej w doktrynie mianem "ostatniej ewentualności" doręczenia (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa-Poznań, 1992 r., s. 145), kiedy to pomimo braku jego faktycznego dokonania dochodzi do prawnego skutku pociągającego za sobą wszystkie związane z tym konsekwencje. W rozpoznawanej sprawie oznaczały one nadanie decyzji z 17 kwietnia 2019 r. cechy ostateczności i prawomocności, a tym samym wykluczenie jej kontroli w ramach administracyjnego, jak i sądowego toku instancji. 4. Uzasadniając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że domniemanie prawdziwości dokumentu urzędowego, którym w niniejszej sprawie jest pocztowy dowód doręczenia przesyłki poleconej, nie ma charakteru niewzruszalnego. W dalszej kolejności Sąd ten mechanicznie uznał, że w przypadku prawidłowego wypełnienia zwrotnego potwierdzenia odbioru, z którego wynika dwukrotne awizowanie przesyłki, obalenie domniemania doręczenia nie może nastąpić w oparciu o twierdzenia strony co do swojej skrupulatności, czy też oświadczenia innych osób, sprowadzające się do spostrzeżeń o niewłaściwym funkcjonowaniu Poczty Polskiej. Sąd pierwszej instancji nadając większe znaczenie złożeniu przez adresata korespondencji reklamacji sam wskazał, że sposób jej rozpatrzenia wcale nie musi prowadzić do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ponieważ czynności związane z podjęciem próby doręczenia przesyłek oraz ich awizowania nie wymagają uwierzytelnienia ich wykonania. Innymi słowy, deprecjonując tłumaczenie skarżącego kasacyjnie odnośnie do braku doręczenia decyzji z 17 kwietnia 2019 r. i wskazując na to, że nie przedstawił on żadnych dowodów, iż adnotacja na dowodzie doręczenia przesyłki jest niezgodna z rzeczywistością, Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił skarżącemu kasacyjnie jakiego rodzaju dowody powinien był przedstawić. Zanegowanie wszystkich twierdzeń skarżącego kasacyjnie w skrótowy sposób i poprzestanie na konstatacji, że powinien on przedstawić inne dowody bez ich bliższego skonkretyzowania, doprowadziło do sytuacji, w której został on pozostawiony samemu sobie z trudnością w postaci braku doręczenia decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, od której zamierzał wnieść odwołanie. Taka postawa zarówno WINB, jak i Sądu pierwszej instancji nie budowała zaufania skarżącego do działalności organów władzy publicznej. 5. W toku rozpoznawanej sprawy skarżący kasacyjnie przedstawił konkretne powody, które uprawdopodabniały zarówno brak doręczenia decyzji z 17 kwietnia 2019 r., a tym samym brak jego winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Nie miały one charakteru li tylko powierzchownego. Wprost przeciwnie, znajdowały one potwierdzenie w dotychczasowym przebiegu postępowania w sprawie, w którym skarżący kasacyjnie wykazywał zainteresowanie postępowaniem prowadzonym w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego wybudowanego na części działki nr [...]. Wyrazem tego zaangażowania było m.in. wniesienie odwołania od pierwotnej decyzji PINB z 25 września 2018 r., nr PINB 7355-11/11, nakazującej rozbiórkę tego budynku, które doprowadziło do jej uchylenia mocą decyzji WINB z 8 lutego 2019 r., nr P.7721.176.2018 16 ME, a następnie podjęcia rozstrzygnięcia z dnia 17 kwietnia 2019 r. Tak samo wymagającym głębszego zastanowienia się było zwrócenie uwagi przez skarżącego na położenie jego nieruchomości, znajdującej się na uboczu, do której niełatwo dotrzeć szczególnie osobom nie znającym dobrze topografii terenu. Połączenie tej okoliczności z twierdzeniem o zastępstwie miejscowego listonosza w spornym okresie czasu oraz zachodzących nieprawidłowościach w doręczaniu korespondencji skarżącemu kasacyjnie w innych sprawach (oświadczenie byłej pracownicy Urzędu Pocztowego w [...]) nosiło w sobie cechę wiarygodności. Powinnością Sądu pierwszej instancji była weryfikacja zgodności z prawem stanowiska WINB wyrażonego w postanowieniu z 10 lipca 2019 r., w tym sposobu w jaki organ ten odniósł się do twierdzeń skarżącego kasacyjnie, tzn. czy poddał je jakiejkolwiek kontroli w postaci ustalenia, czy w na przełomie kwietnia i maja 2019 r. miejscowy listonosz rzeczywiście był zastępowany przez innego zmiennika, czy istniały trudności z doręczeniem skarżącemu kasacyjnie korespondencji i czym były one spowodowane. Brak podjęcia jakichkolwiek działań w tej materii i oparcie się na samym tylko twierdzeniu o braku wiarygodności twierdzeń skarżącego kasacyjnie było niewystarczające. W skardze kasacyjnej celnie zauważono, że trafnym było rozważenie wezwania skarżącego kasacyjnie w trybie art. 50 § 1 k.p.a. do złożenia wyjaśnień. 6. Podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji o wyjątkowym charakterze tzw. fikcji doręczenia, o której stanowi art. 44 k.p.a. oraz instytucji przywrócenia terminu, w tym konieczności uprawdopodobnienia przez wnioskodawcę braku winy w jego uchybieniu, o czym stanowi art. 58 § 1 k.p.a., zarówno organ administracji publicznej (w tej sprawie WINB), jak i sąd administracyjny pierwszej instancji, powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu fatycznego sprawy, poddając analizie zaistniałe w danej sprawie okoliczności, kierując się przy tym kryteriami logiczności oraz racjonalności. W rozpoznawanej sprawie takiego działania zabrakło, co skutkowało uwzględnieniem sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a tym samym koniecznością uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zarówno zaskarżonego wyroku, jak i postanowienia z dnia 10 lipca 2019 r. Powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę WINB powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy doszło w niej do zaistnienia tzw. fikcji doręczenia. Samo prawidłowe wskazanie na przesyłce dat jej awizowania oraz przechowywanie tej przesyłki w urzędzie pocztowym przez okres 14 dni od daty pierwszej próby doręczenia nie oznacza automatycznie, że skutek doręczenia wystąpił. Jeżeli było tak jak twierdzi skarżący kasacyjnie, że nie znalazł on w swojej skrzynce pocztowej informacji o pozostawieniu dla niego przesyłki w urzędzie pocztowym, wówczas do fikcji doręczenia w ogóle nie doszło. W takiej sytuacji nie doszło również do uchybienia terminu. PINB powinien wówczas doręczyć skarżącemu kasacyjnie decyzję z dnia 17 kwietnia 2019 r., od której przysługiwało będzie odwołanie na ogólnych zasadach. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania będzie w takiej sytuacji bezprzedmiotowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, to jest najbardziej prawdopodobna wersja wydarzeń. Gdyby jednak PINB ustalił, że w sprawie zaistniały wszystkie warunki do przyjęcia fikcji doręczenia, wówczas rozpoznaniu przez WINB podlegałby wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wówczas obowiązkiem organu byłoby dokładne odniesienie się do wszystkich przedstawionych przez skarżącego kasacyjnie okoliczności oraz ustalenie ich wpływu na uchybienie terminu do wniesienia odwołania przy uwzględnieniu konieczności zachowania przez skarżącego kasacyjnie miernika należytej staranności przy prowadzeniu własnych spraw oraz różnicy pomiędzy uprawdopodobnieniem braku winy, o którym stanowi art. 58 § 1 k.p.a., a udowodnieniem. Uprawdopodobnienie zwolnione jest od rygorów formalnych udowodnienia, co wszakże nie oznacza, że zaistniałe okoliczności nie powinny w sposób przekonujący, spójny i logiczny świadczyć o braku winy w uchybieniu terminu. 7. Ubocznie należy wskazać, że WINB wydając dwa postanowienia tego samego dnia (10 lipca 2019 r.), tj. postanowienie o odmowie przywrócenia terminu i o stwierdzeniu wniesienia odwołania z uchybieniem terminu powinien nadać tym rozstrzygnięciom inne numery. Argumentem przeciwnym nie jest podjęcie tych postanowień w ramach jednej sprawy administracyjnej. Względy jasności działania organu oraz dążenia do uniknięcia niepotrzebnych pomyłek przemawiają za wyraźnym wyróżnieniem tych rozstrzygnięć i pokazaniem w ten sposób, że w rozpoznawanej sprawie tego samego dnia zapadły dwa różne postanowienia. 8. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.