II SA/Kr 498/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 lutego 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej [...] sp. z o.o. w B. kwotę 700 zł (słownie: siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta Oświęcim decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 13 września 2018 r., Nr [...], wydaną na wniosek Firma A, stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pn.: "Realizacja instalacji do przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne w procesie odzysku", planowane na działkach nr [...], [...] obręb M., gmina Miasto Oświęcim. Nadto określił warunki realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że została ona poprzedzona postanowieniem z dnia 23 lipca 2018 r., którym Prezydent Miasta Oświęcim stwierdził brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dalej organ szczegółowo opisał warunki realizacji przedsięwzięcia, zarówno pod względem technicznym, jak i higieniczno-sanitarnym. Organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z postanowieniami obowiązującego aktualnie m.p.z.p. rozważając jego położenie w obszarze 3c 2KDD. Prezydent Miasta Oświęcim stwierdził nadto, że biorąc pod uwagę lokalizację, niewielki zasięg oddziaływania na środowisko, skalę przedsięwzięcia, charakter prowadzonej działalności oraz znaczną odległość od granicy Państwa można stwierdzić, iż planowana inwestycja nie spowoduje transgranicznego oddziaływania na środowisko. Inwestycja nie wpłynie na zmianę krajobrazu terenu oraz na klimat. W związku z realizacją inwestycji nie nastąpi kumulacja negatywnych oddziaływań związanych z emisjami do atmosfery oraz wpływem na zdrowie ludzi i zwierząt. Przedsięwzięcie będzie zlokalizowane na terenach obecnie przekształconych przez człowieka i zagospodarowanych przemysłowo. Z analizy krajobrazowej wynika, że wpływ negatywny omawianego przedsięwzięcia na krajobraz będzie znikomy. Planowana inwestycja nie będzie generować oddziaływań elektromagnetycznych szkodliwych dla środowiska. Biorąc pod uwagę charakter przedsięwzięcia oraz rozpatrując wszystkie rodzaje związanych z jego realizacją potencjalnych zagrożeń dla środowiska, nie stwierdzono możliwości występowania pomiędzy ww. elementami wzajemnych oddziaływań, które mogłyby wpłynąć na wzmożone i wspólne negatywne oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Na powyższą decyzję odwołanie złożyło Towarzystwo [...] W odwołaniu postawiono następujące zarzuty: * naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, w szczególności rzetelnej oceny możliwej emisji hałasu do środowiska oraz niezorganizowanej emisji pyłów do powietrza, * naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy poprzez ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia niezgodnego z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, * pominiecie w określeniu warunków eksploatacji przedsięwzięcia, oraz pominięcie istotnych warunków realizacji przedsięwzięcia, * naruszenie art. 63 ust. 1 ustawy poprzez zaniechanie prowadzenia oceny oddziaływania na środowisko pomimo wystąpienia przesłanek do dokonania takiej oceny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 6 lutego 2019 r. nr: [...], działając na podstawie art. 71 ust. 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. jedn.: Dz.U. 2018.2081) oraz art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz.U. 2018.2096), uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Oświęcimia z dnia 13 września 2018 r. Nr [...] w całości i odmówiło ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn.: "Realizacja instalacji do przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne w procesie odzysku", planowane na działkach nr [...], [...] obręb M., gmina Miasto Oświęcim. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że organ I instancji stwierdził, iż przedsięwzięcie zaliczone zostało do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji w tym zakresie. Wyjaśniono, że planowane przedsięwzięcie wymienione zostało w § 3 ust. 1 pkt 80 ww. rozporządzenia. W takim wypadku zatem konieczne było wydanie decyzji w tej sprawie, niemniej niekoniecznie wiązać się to musi z procedurą oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zwłaszcza sporządzenia raportu), lecz zasadne może być przeprowadzenie procedury uproszczonej. Rozważając sprawę merytorycznie Kolegium zaznaczyło, że podstawowym kryterium wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest kwestia zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego i ocena ta wyprzedza inne czynności w sprawie. Kwestia ta nie budzi także wątpliwości w orzecznictwie. Przechodząc do oceny zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, SKO wskazało, iż działki nr [...] i [...] obręb M. objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla całego obszaru miasta Oświęcim w granicach administracyjnych, z wyłączeniem obszaru w rejonie ulic [...] i K. J. a także obszarów, dla których znajdują się w opracowaniu oraz obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalonym Uchwałą Nr X/138/11 Rady Miasta Oświęcim z dnia 29 czerwca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 11 sierpnia 2011 r., Nr 391, poz. 3476), zmienionym Uchwałą Nr XXI/406/12 Rady Miasta Oświęcim z dnia 30 maja 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 20 czerwca 2012 r., poz. 2820), ujednoliconym Uchwałą Nr XXXIV/644/13 Rady Miasta Oświęcim z dnia 27 marca 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 24 maja 2013 r., poz. 3675) i znajdują się w jednostkach strukturalnych: 3C 3PE - tereny powierzchniowej eksploatacji surowców, 3C 2KDD - tereny dróg publicznych dojazdowych. Kolegium wskazało, że działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów stanowi proces odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. jedn. Dz.U.2018.992). W ocenie Kolegium przetwarzanie odpadów nie jest eksploatacją surowców (przeznaczenie podstawowe dla terenów oznaczonych w miejscowym planie symbolem 3C 3PE), ani odpowiednikiem żadnego z wymienionych w § 21 m.p.z.p. przeznaczeń dopuszczalnych w tym terenie, tj. nie jest: obiektem i urządzeniem działalności produkcyjnej i magazynowo - składowej, bazą transportową i sprzętową, magazynem, hurtownią, składem materiałów i produktów, zielenią parkową i izolacyjną, zadrzewieniem, trawnikiem, obiektem i urządzeniem małej architektury, drogą wewnętrzną, ulicą, placem, parkingiem, chodnikiem, ścieżką pieszą i rowerową, siecią, obiektem i urządzeniem infrastruktury technicznej. Przedsięwzięcie jest niezgodne również z zapisami miejscowego planu, które odnoszą się do terenów oznaczonych symbolem 3C 2KDD - tereny dróg publicznych dojazdowych. Mianowicie zgodnie z § 33 miejscowego planu - dla terenów komunikacji drogowej oraz pieszej oznaczonej m.in. 3C 1KDD - 3C 2KDD ustalono następujące przeznaczenie dopuszczalne: obiekty i urządzenia związane z funkcjonowaniem i organizacją ruchu drogowego (w tym ekrany akustyczne), sieci, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, chodniki, ścieżki rowerowe, zatoki parkingowe, elementy małej architektury, trawniki oraz zieleń wysoka w miejscach nie kolidujących z uzbrojeniem terenów. Zdaniem Kolegium planowane przedsięwzięcie polegające na przetwarzaniu odpadów - nie wpisuje się swoim charakterem w żadną z działalności przewidzianych przez miejscowy plan dla tego terenu, brak jest zatem zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z przeznaczeniem wynikającym z planu. Powyższe oznacza, że zasadna jest odmowa wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych - ze względu na niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Firma A zarzuciła zakwestionowanej decyzji naruszenie: art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiskach oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez bezpodstawne uznanie planowanego przedsięwzięcia za niezgodne z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy przedsięwzięcie mieści się w przeznaczeniu dopuszczalnym wskazanym w planie; 2. § 21 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr X138/ll Rady Miasta Oświęcim z dni 29 czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla całego obszaru miasta Oświęcimia w granicach administracyjnych z wyłączeniem obszaru w rejonie ulic [...] i K. J., a także obszarów dla których znajdują się w opracowaniu oraz obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2011 r., Nr 391, poz. 3476 z późn. zm.) przez bezpodstawne uznanie planowanego przedsięwzięcia za niezgodne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, na skutek jedynie porównania i pominięcia dopuszczalnego przeznaczenia i użytkowania tj. obiektów i urządzeń działalności produkcyjnej. Z podanych powyżej przyczyn skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna. Kontrolowana decyzja zasadza się na twierdzeniu, że proces inwestycyjny ""Realizacja instalacji do przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne w procesie odzysku" nie przystaje do żadnego wariantu przeznaczenia terenu określonego w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W decyzji słusznie wskazano, że działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów stanowi proces odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. jedn. Dz.U.2018.992, dalej "u.o."). Ponieważ inwestycja będzie polegać na przetwarzaniu odpadów w procesie odzysku, należy dodać, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 14 u.o., odzysk to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Zatem proces odzysku poprzez przetwarzanie to proces zmiany odpadów w materiały użyteczne. Wedle prawidłowo ustalonego stanu prawnego, działki nr [...] i [...] obręb M. znajdują się w jednostkach strukturalnych: 3C 3PE - tereny powierzchniowej eksploatacji surowców i 3C 2KDD - tereny dróg publicznych dojazdowych. Zgodnie z MPZP - dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 3C 1PE - 3C 3PE, ustala się przeznaczenie podstawowe - powierzchniową eksploatację surowców. Dla terenów oznaczonych symbolem 3C 2KDD –ustalono przeznaczenie - tereny dróg publicznych dojazdowych. Nie ulega wątpliwości, że przedsięwzięcie jest sprzeczne z przeznaczeniem podstawowym w terenie oznaczonym 3C 1PE - 3C 3PE – powierzchniową eksploatacją surowców, jak i z przeznaczeniem zarówno podstawowym jak i dopuszczalnym w terenie oznaczonym symbolem 3C 2KDD. Natomiast powstaje pytanie, czy słusznie SKO uznało, że przetwarzanie odpadów jest sprzeczne z przeznaczeniem dopuszczalnym w terenie 3C 1PE - 3C 3PE. Odpowiedź na to pytanie wedle Sądu jest przecząca. Zgodnie z § 21 - dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 3C 1PE - 3C 3PE, którego przeznaczenie podstawowe to powierzchniowa eksploatacja surowców, ustala się: l. przeznaczenia i użytkowania dopuszczalne: 1) obiekty i urządzenia działalności produkcyjnej i magazynowo - składowej, 2) bazy transportowe i sprzętowe, magazyny, hurtownie, składy materiałów i produktów, 3) zieleń parkowa i izolacyjna, zadrzewienia, trawniki, obiekty i urządzenia małej architektury, 4) drogi wewnętrzne, ulice, place, parkingi, chodniki, ścieżki piesze i rowerowe, 5) sieci, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono między innymi obiekty i urządzenia działalności produkcyjnej. Należy wobec tego zastanowić się, czy proces przetwarzania odpadów polegający na ich odzysku, tak, jak to rozumie ustawa o odpadach, jest działalnością produkcyjną, a to z uwagi na fakt, że obiekty i urządzenia tej działalności mogą być sytuowane na przedmiotowym terenie 3C 1PE-3C 3PE. SKO uznając, że tak nie jest, nie uzasadniło w ogóle tego stanowiska. Tymczasem w ocenie Sądu jest wprost przeciwnie. Należy zacząć od wskazania, czym jest działalność produkcyjna, a ściślej produkcja. Wedle niektórych autorów produkcja to podstawowa część działalności przedsiębiorstwa oznaczająca działalność człowieka przystosowującą zasoby przyrody do jego potrzeb (tak: S. S. w: Rachunek kosztów. Wybrane zagadnienia. Toruń: TNOiK, 2000). Wedle innych – to działalność gospodarczo-techniczna, której celem jest wytwarzanie produktów (tak: Stefan Błażewski (red.): Ilustrowany słownik techniczny dla wszystkich. Wydawnictwo Naukowo-Techniczne, 1970.). Mając na uwadze takie definicje, stwierdzić należy, że działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów w procesie odzysku, gdzie wynikiem tego procesu jest, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, spełnia jak najbardziej kryteria działalności produkcyjnej. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2017 r. II OSK 1553/16 (publ. Lex/el.), gdzie w uzasadnieniu podniósł, że tego rodzaju działalność, jak gospodarowanie odpadami, jest dopuszczalna na terenach przewidzianych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego w sposób ogólny między innymi na prowadzenie działalności produkcyjnej. Tak samo w wyroku z dnia 21 czerwca 2018r. II SA/Gd 208/18 (publ. Lex/el.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że co do zasady, przeznaczenie terenu pod zabudowę produkcyjno-usługową nie wyklucza realizacji punktu zbierania i przetwarzania odpadów. Z kolei NSA w wyroku z dnia 27 października 2017r. II OSK 336/16 stwierdził odnośnie budowy zakładu odzysku odpadów z tworzywa sztucznego, że taka inwestycja stanowi budowę zakładu produkcyjnego i wobec tego jest dopuszczalna zgodnie z MPZP na terenach obiektów produkcyjno – usługowych. W ocenie Sądu, działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów w procesie odzysku jest działalnością produkcyjną, albowiem w procesie odzysku z odpadów pozyskuje się użyteczne materiały służące do wyrobu dalszych produktów. Tak więc stanowisko SKO, wskazujące, że na terenach 3C 1PE - 3C 3PE ta działalność jest wykluczona, jest niezasadne. Końcowo należy jeszcze wskazać, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że: "Z przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) wynika, że w projekcie rysunku planu miejscowego należy stosować podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów. W przypadku terenów infrastruktury technicznej przeznaczonych na gospodarowanie odpadami jest to symbol "O" i kolor ciemnoszary (pkt 7.1 załącznika nr 1 do rozporządzenia). Nie oznacza to jednak, że tylko na tak oznaczonych terenach dopuszczalne jest gospodarowanie odpadami. Tego rodzaju wąska wykładnia przepisów rozporządzenia prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia zarówno władztwa planistycznego gminy, jak i swobody działalności gospodarczej. Oznaczałaby bowiem, że gospodarowanie odpadami możliwe jest tylko na terenach oznaczonych symbolem O, a więc tylko w ściśle określonych i z góry przewidzianych miejscach. Nie ulega zaś wątpliwości, że tego rodzaju działalność dopuszczalna jest na terenach przewidzianych w planach miejscowych w sposób ogólny na prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej lub związanej z infrastrukturą techniczną" (cytowany już wyrok II OSK 1553/16). Skoro zatem argumenty o wykluczeniu inwestycji z uwagi na zapisy planu nie okazały się słuszne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy ponownym rozpoznaniu sprawy zajmie stanowisko odnośnie zarzutów odwołania, mając na względzie, że inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych przyczyn orzeczono jak na wstępie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.