II OSK 336/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 27 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 255/15 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 października 2015r. sygn. akt II SA/Sz 255/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., wydaną na podstawie 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 158 § 1 K.p.a. i art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 80 ust. 1, art. 85 ust.1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. C. z dnia 22 października 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Budowa zakładu odzysku odpadów z tworzywa sztucznego", planowanego do realizacji w miejscowości P. przy ul. [...], zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza [...] - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając powyższą decyzję Kolegium ustaliło, że Burmistrz [...], po rozpoznaniu wniosku [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Budowa zakładu odzysku odpadów z tworzywa sztucznego", planowanego do realizacji w miejscowości P. przy ul. [...], na terenie działki nr [...] (obręb [...]). Decyzja ta wobec niewniesienia odwołania przez żadną ze stron postępowania stała się ostateczna. Następnie, wnioskiem z dnia 25 marca 2014 r. A. C. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji., wskazując na przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Wyjaśniła, że jest właścicielką działek nr [...], [...] i [...] oraz właścicielką domu przy ul. [...] w P. i nie została poinformowana o przedsięwzięciach planowanych na sąsiadujących działkach jako strona postępowania. Zawiadomienie skierowano bowiem na nieznany jej adres w K.. Decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...]. Wnioskiem z dnia 22 października 2014 r. A. C. zwróciła się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że w prowadzonym postępowaniu była świadomie pomijana przez organ. Wskazała, że w poprzednich latach zawiadamiana była przez Urząd Miasta w P. o składanych wnioskach, dotyczących działek bezpośrednio sąsiadujących z jej działkami. Wszelkie pisma, jak i pisma w sprawie podatku od nieruchomości kierowane były na adres "[...]", gdzie mieszka i prowadzi działalność gospodarczą od ponad 20 lat. Natomiast decyzja organu I instancji rozstrzygała o prawach i obowiązkach [...], jednakże w opinii A. C., dotyczy również jej interesu prawnego. W tej sytuacji skierowanie decyzji do A. C., zamieszkałej w K. nie oznacza nieprawidłowego doręczenia tej decyzji. Zaznaczyła, że nie wyklucza, że w K. mieszka A. C., której doręczono decyzję, mimo tego, że nie jest stroną w sprawie. Podniosła także, że jest właścicielką działek nr [...], [...], a także działki nr [...] wraz z budynkiem mieszkalnym. W piśmie z dnia 13 listopada 2014 r. A. C. dodatkowo podniosła, że w sprawie należy uwzględnić wyrok NSA z dnia 14 maja 2014 r., sygn.: II GSK 391/13. W wyroku tym Sąd potwierdził słuszność stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z urzędu nieważności decyzji zezwalającej na gospodarowanie odpadami na terenie oznaczonym w planie miejscowym inaczej niż "O". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w opisanej na wstępie decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. odnosząc się do podniesionego przez stronę zarzutu nieważności decyzji organu I instancji wskazało, że bezsporne w sprawie jest, że A. C. była stroną postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "Budowa zakładu odzysku odpadów z tworzywa sztucznego" planowanego do realizacji w miejscowości P. przy ul. [...], na terenie działki nr [...] (obręb [...]), zakończonego decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...]. Jest ona bowiem właścicielką nieruchomości, które sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji objętej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreśliło, że w sprawie istotne jest również to, że przez pojęcie "skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną" rozumieć należy jako rozstrzygnięcie przez organ o prawach i obowiązkach podmiotu, który w świetle przepisów prawa, w danej sprawie nie jest stroną postępowania. Nie można natomiast przesłanki tej utożsamiać z niewłaściwym doręczeniem przesyłki zawierającej decyzję. W sprawie zakończonej decyzją Burmistrza [...] rozstrzygnięto o prawach i obowiązkach [...], na wniosek której wszczęto postępowania w sprawie. Co za tym idzie, w ocenie organu odwoławczego, brak jest podstaw do uznania, że decyzja została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. W szczególności wniosku takiego nie można wyprowadzić z podnoszonej przez A. C. okoliczności związanej z nieprawidłowym - w jej ocenie - doręczaniem pism w toku postępowania. Po pierwsze, bowiem decyzja ta rozstrzygała o prawach i obowiązkach podmiotu, który wystąpił z wnioskiem o ustalenie środowiskowych uwarunkowań. Po drugie, A. C., jako właścicielka działek sąsiadujących z terenem inwestycji, miała przymiot strony tego postępowania. Nie przekreśla tego fakt, że korespondencja kierowana była na adres w K.. W związku z tym, Kolegium uznało zarzut z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. za nieuzasadniony. Odnosząc się do podniesionej przez A. C. przesłanki rażącego naruszenia prawa, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegającej na rażącym naruszeniu przepisu art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z tym przepisem właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej o znaczeniu państwowym, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych oraz dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących. Podstawą zarzutu podniesionego przez A. C. jest zatem niezgodność przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co zdaniem strony, skutkować powinno wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku. Ustalenie natomiast środowiskowych uwarunkowań stanowi w ocenie skarżącej rażące naruszenie prawa. Kolegium wskazało, że poddało analizie treść obowiązującej w dniu wydania decyzji, uchwały nr XLVI/361/06 Rady Miejskiej w Policach z dnia 4 lipca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn.: "Zakłady" (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2007 r., Nr 30, poz. 449). Z akt postępowania wynika, że działka, na której realizowane jest przedsięwzięcie znajduje się w obrębie terenu elementarnego oznaczonego na planie symbolem 9 ZCH 15 PU, tj. terenu obiektów produkcyjno-usługowych, łączącego w sobie przeznaczenie określone w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 uchwały. Tymczasem strona rażącego naruszenia prawa dopatruje się w tym, że przedsięwzięcie polegające na budowie zakładu odzysku odpadów z tworzywa sztucznego powinno zostać zlokalizowane wyłącznie na terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "O", co według załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), określającego podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, odpowiada przeznaczeniu terenu pod gospodarowanie odpadami. Organ ten podał dalej, że z art. 3 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21) wynika, że przez gospodarowanie odpadami rozumie się zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Istotne jest jednak to, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "O" oznaczono co prawda tereny pod gospodarowanie odpadami, jednak wyłącznie w zakresie przeznaczenia pod składowiska odpadów (§ 3 ust. 1 pkt 6 lit. b planu miejscowego). Składowanie odpadów stanowi zaś jeden ze sposobów unieszkodliwiania odpadów w ramach gospodarowania nimi. Zdaniem Kolegium, nie można więc powiedzieć, że w analizowanym planie miejscowym symbolem "O" oznaczono tak gospodarowanie odpadami, jak i składowanie odpadów. Z treści ww. zapisu wynika bowiem jednoznacznie, że dotyczy on wyłącznie składowania odpadów, które stanowi jeden ze sposobów gospodarowania nimi. Jednocześnie, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pn. "Zakłady" dla terenów oznaczonych jako "PU", tj. terenów obiektów produkcyjno - usługowych nie zawarto zapisów ograniczających możliwość realizacji przedsięwzięć polegających na budowie zakładów odzysku odpadów. Wobec powyższego, zlokalizowanie inwestycji polegającej na budowie zakładu odzysku odpadów z tworzywa sztucznego, nie stanowiło naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Reasumując, organ wskazał, że o ile więc w rozpatrywanej sprawie może zachodzić niezgodność w zapisach co do przeznaczenia terenu, to dopatrywać się jej można w kategorii rozbieżności miejscowego planu z postanowieniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Okoliczności te nie stanowiły jednak przedmiotu postępowania. W świetle powyższego, zarzut rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Kolegium uznało za nieuzasadniony. Analiza przepisów uchwały nr XLVI/361/06 Rady Miejskiej w Policach z dnia 4 lipca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn.: "Zakłady" doprowadziła do wniosku, że o ile postanowienia planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem "O" wybiórczo traktują pojęcie gospodarowania odpadami, ograniczając je wyłącznie do składowania odpadów, to z tej przyczyny nie można mówić o oczywistej niezgodności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. z planem miejscowym. Kolegium stwierdziło, że analizowana w toku niniejszego postępowania decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, czy też przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ ten bowiem nie mógł odmówić ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia w sytuacji braku niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2014 r., sygn. II GSK 391/13, wbrew opinii strony, nie znajduje zastosowania w tej sprawie. Organ zbadał również, czy zaskarżona decyzja Burmistrza [...] nie jest obarczona pozostałymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Przeprowadzone w tym zakresie postępowanie wykazało, że pozostałe przesłanki z art. 156 pkt 1-7 K.p.a. również nie zostały w niniejszej sprawie spełnione, albowiem decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2012 r., wydana została na podstawie właściwej podstawy prawnej (pkt 2), nie rozstrzyga sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3), w dniu wydania decyzja była wykonalna (pkt 5), a jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą (pkt 6), a także nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Na powyższą decyzję A. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia istoty sprawy; art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez błędną wykładnię ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przez to zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z tym planem. Skarżąca podniosła, że zakład odzysku odpadów nie jest obiektem produkcyjnym. W ocenie skarżącej, analizując uchwałę nr XLVI/361/06 Rady Miejskiej w Policach z dnia 4 lipca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn.: "Zakłady" należy uwzględnić całokształt planu, dotyczącego terenu [...] i ich najbliższego otoczenia. Na terenie tym znajdują się potężne zbiorniki amoniaku i rurociąg amoniaku, tory kolejowe, obiekty istotne dla obronności państwa. Skarżąca zaznaczyła, że Kolegium zauważyło, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "O" oznaczono co prawda tereny pod gospodarowanie odpadami jednak wyłącznie w zakresie przeznaczenia pod składowiska odpadów. Dotyczy to terenów elementarnych: 9-ZCH 41 O - tereny składowisk odpadów (o powierzchni 33,60 ha) i 9-ZCH 42 O, E - tereny składowisk odpadów, teren urządzeń i obiektów energetyki wiatrowej (o powierzchni 2,69 ha). Oba tereny to składowiska odpadów produkcyjnych Zakładów Chemicznych P.. Przepisy miejscowego planu wykluczają zatem, na całym terenie objętym jego ustaleniami, możliwość lokalizacji przedsięwzięć, takich jak zakład odzysku odpadów. Zdaniem skarżącej, oznacza to, że Burmistrz [...], na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku miał obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2015 r. jest zgodna z prawem. Postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma ustalić, czy decyzja ostateczna będąca przedmiotem tego postępowania, wydana w trybie zwyczajnym, dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Nie jest natomiast celem tego postępowania rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w kolejnej instancji, albowiem przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym jest sprawa już ostatecznie rozstrzygnięta. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, albowiem jest to odstępstwo od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 K.p.a. Ustalenia Kolegium co do zaistnienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek nieważnościowych są prawidłowe tak samo, jak prawidłowa- z punktu widzenia przepisu art. 156 § 1 K.p.a.- jest decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach [...]. Dalej Sąd wskazał, że wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1-6 K.p.a. noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych. Mają one charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. "Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, wyd. 3, s. 643). Naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. nie ma miejsca wówczas, jak to mylnie wskazuje skarżąca, gdy chodzi o omyłkę w doręczeniu decyzji, lecz wtedy, gdy dotyczy rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem sytuacje, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji. W postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej decyzję tę Burmistrz [...] wydał prawidłowo, na rzecz wnioskodawcy [...] w S., natomiast - nie pomijając A. C. jako strony w tym postępowaniu- organ wadliwie dokonał doręczenia tej decyzji. Nie jest to jednak wada uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 Kp.a. Natomiast naruszenia prawa należy uznać za rażące w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części, wady decyzji administracyjnej mieszczące się w zakresie rażącego naruszenia prawa powinny mieć wymiar materialny, a więc obejmować sferę norm prawa materialnego administracyjnego. Jak się jednak wydaje (wskazuje na to orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktryna) mogą w grę wchodzić także rażące naruszenia norm prawa procesowego, przy czym jedynie takie, które przekładają się w konsekwencji na kwalifikowane wady materialne wydanej decyzji. Podstawowy zarzut skarżącej wskazujący na rażące naruszenie prawa dotyczy niezgodności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co winno skutkować- zgodnie z art. 80 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.)- odmową ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Dla terenu elementarnego, na którym ma funkcjonować przedsięwzięcie pn. "Budowa zakładu odzysku odpadów z tworzywa sztucznego", tj. działki nr [...] obręb [...], obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pn. "Zakłady" (uchwała Nr XLVI/361/06 Rady Miejskiej w Policach z dnia 4 lipca 2006 r., opublikowana w Dz. Urz. Woj. Zacho, z 2007 r. Nr 30, poz. 449) ustalił przeznaczenie: 9 ZCH 15 PU tereny obiektów produkcyjno - usługowych. W kwestii gospodarowania odpadami organ odwołał się do przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów. W § 3 ust. 1 pkt 4 powołanej wyżej uchwały, symbolem PU na rysunku planu oznaczone zostały tereny obiektów produkcyjno-usługowych przeznaczone pod funkcje gospodarcze z zakresu produkcji, składów, baz i magazynów; dopuszcza się obiekty usługowe niekolidujące z przemysłowym charakterem terenu z wyłączeniem produkcji przetwórstwa żywności, budynków związanych ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży; dopuszcza się maszty dla urządzeń telefonii komórkowej, bocznice kolejowe, obiekty ciepłownictwa, elektroenergetyki (z wyjątkiem siłowni wiatrowych), wodne, kanalizacyjne, gazownicze, telekomunikacyjne oraz inne obiekty infrastrukturalne przeznaczone do obsługi funkcji produkcyjno-usługowych. Decyzja środowiskowa, dotyczy budowy zakładu odzysku odpadów. Plan miejscowy, z którym niezgodność decyzji środowiskowej zarzuca skarżąca, w kwestii gospodarowania odpadami odnosi się wyłącznie do ich składowania (O - gospodarowanie odpadami - tereny składowisk odpadów). Tymczasem przepisy ustawy o odpadach w art. 3 ust. 1 pkt 2 definiują gospodarowanie odpadami jako zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Na terenie elementarnym, na którym inwestor planuje realizację przedsięwzięcia opisanego w decyzji środowiskowej, gminny prawodawca nie przewidział żadnych rozwiązań odnoszących się do odpadów. Wybiórcze potraktowanie w postanowieniach planu miejscowego kwestii gospodarowania odpadami nie przesądza o oczywistej niezgodności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. z przepisem art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku [...]. Plan miejscowy zezwala na terenie działki [...] obręb [...] prowadzenie działalności produkcyjnej nie wprowadzając równocześnie żadnych ograniczeń w kwestii gospodarowania odpadami. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., określającej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu odzysku odpadów z tworzywa sztucznego, ze względu na przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., a więc rażące naruszenie prawa, jak również z innych przyczyn tam wskazanych (Sąd z urzędu dokonał także oceny zaskarżonych decyzji w zakresie innych przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 K.p.a.). Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła A. C. domagając się jego uchylenia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie i zasądzenia rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego : 1) § 3 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 lit. b) uchwały nr XLVI/361/06 Rady Miejskiej w Policach z dnia 4 lipca 2006 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn.: "Zakłady" w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w sytuacji gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zezwala na terenie działki nr [...] w P. na prowadzenie działalności produkcyjnej i usługowej to brak jest tym samym ograniczeń dla prowadzenia na tej działce działalności związanej z gospodarowaniem odpadami; 2) naruszenie prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż ustalenie przez Burmistrza [...] odpadów z tworzywa sztucznego" mimo braku zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie stanowi rażącego naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca wskazała że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren w obrębie którego znajduje się przedmiotowa działka został opisany symbolem 9 ZCH 15 PU tj. teren obiektów produkcyjno - usługowych. Tym samym na tym obszarze miejscowy plan nie przewidywał prowadzenia działalności związanej z gospodarowaniem odpadami, co wynika wprost z zapisów zawartych w § 3 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 lit. b) tego planu. Teren działki nr [...] nie zawiera bowiem oznaczenia "O" przewidzianego w planie dla działalności związanej z gospodarowaniem odpadami. Jednocześnie rodzaj odpadów czy też rodzaj gospodarki odpadami nie ma w sprawie znaczenia albowiem bezsprzecznie każde gospodarowanie odpadami, bez względu na jego specyfikę i wymogi dotyczące infrastruktury, ma to samo jednolite i wyodrębnione oznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego. Odzyskiwanie odpadów z tworzywa sztucznego mieści się bowiem w pojęciu "gospodarowania odpadami" zdefiniowanego wprost w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach. Jednocześnie błędne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zgodnie z którym gdy miejscowy plan zagospodarowania zezwala na prowadzenie działalności produkcyjnej i usługowej to brak jest tym samym ograniczeń dla prowadzenia na tej samej działce działalności związanej z gospodarowaniem odpadami. Skarżąca podkreśla, iż w prawie administracyjnym nie obowiązuje zasada, iż to, co nie jest zabronione jest dozwolone. Wręcz przeciwnie, podstawową zasadą prawa administracyjnego jest działanie ściśle na podstawach i w granicach prawa (zasada legalizmu). Dozwolone jest więc to, na co zezwala ustawa. Bezspornym jest, iż uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala kompleksowo wszelkie kwestie związane z ładem przestrzennym na określonym obszarze. W tej sytuacji niedopuszczalna jest więc jakakolwiek wykładnia rozszerzająca polegająca na interpretowaniu przepisu aktu prawa miejscowego w postaci planu zagospodarowania w sposób szerszy od jednoznacznego rozumienia językowego tego przepisu. Skoro działalność produkcyjna, usługowa i gospodarowanie odpadami są w planie oznaczane odrębnymi symbolami to w ocenie skarżącej oznacza to, iż na konkretnych nieruchomościach dopuszczalne jest prowadzenie tylko takiej działalności jaka wynika wprost z zapisu i oznaczenia w miejscowym planie. Oczywistym jest przy tym także fakt, iż w zakresie prowadzenia działalności produkcyjnej lub usługowej nie mieści się prowadzenie działalności związanej z gospodarowaniem odpadami. Rażące naruszenie prawa polega więc na tym, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią w § 3 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 lit. b) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co wynika jednoznacznie z prostego zestawienia ich ze sobą. Naruszenie prawa materialnego jest więc niewątpliwe. Jednocześnie wydanie przez Burmistrza [...] kwestionowanej decyzji naruszało także przepis art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren działki nr [...] i przewidujący dla tej nieruchomości przeznaczenie produkcyjne i usługowe to określenie środowiskowych uwarunkowań przewidujących na tej działce gospodarowanie odpadami stanowiło jednoznaczne rażące naruszenie prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art.183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Odnosząc się natomiast do zarzutu postawionego w skardze kasacyjnej należy wskazać, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż skarżąca kasacyjnie błędnie powołuje się na zapis § 3 ust.1 pkt 6 lit. b planu miejscowego, albowiem przepis ten odnosi się do terenów zieleni i wód powierzchniowych. Skarżącej kasacyjnie zapewne chodziło o § 3 ust.1 pkt 5 lit. b planu, który dotyczy terenów infrastruktury technicznej – gospodarowania odpadami. Podstawą zarzutu podniesionego przez skarżącą kasacyjnie jest niezgodność przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co zdaniem skarżącej, skutkować powinno wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku. Ustalenie natomiast środowiskowych uwarunkowań stanowi w ocenie skarżącej kasacyjnie rażące naruszenie prawa. Działka, na której realizowane jest przedsięwzięcie znajduje się w obrębie terenu elementarnego oznaczonego na planie miejscowym symbolem 9 ZCH 15 PU, tj. terenu obiektów produkcyjno-usługowych, łączącego w sobie przeznaczenie określone w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 uchwały. Tymczasem strona rażącego naruszenia prawa dopatruje się w tym, że przedsięwzięcie polegające na budowie zakładu odzysku odpadów z tworzywa sztucznego powinno zostać zlokalizowane wyłącznie na terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "O", co według załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), określającego podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, odpowiada przeznaczeniu terenu pod gospodarowanie odpadami. Z art. 3 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21) wyraźnie wynika, że przez gospodarowanie odpadami rozumie się zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Istotne jest jednak to, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "O" oznaczono co prawda tereny pod gospodarowanie odpadami, jednak wyłącznie w zakresie przeznaczenia pod składowiska odpadów (§ 3 ust. 1 pkt 5 lit. b planu miejscowego). Składowanie odpadów stanowi zaś jeden ze sposobów unieszkodliwiania odpadów w ramach gospodarowania nimi. Słusznie więc wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż nie można powiedzieć, że w analizowanym planie miejscowym symbolem "O" oznaczono tak gospodarowanie odpadami, jak i składowanie odpadów. Z treści ww. zapisu wynika bowiem jednoznacznie, że dotyczy on wyłącznie składowania odpadów, które stanowi jeden ze sposobów gospodarowania nimi. Przez składowisko odpadów rozumie się obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów ( art.3 ust.1 pkt 25 ustawy o odpadach). Jednocześnie, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pn. "Zakłady" dla terenów oznaczonych jako "PU", tj. terenów obiektów produkcyjno - usługowych nie zawarto zapisów ograniczających możliwość realizacji przedsięwzięć polegających na budowie zakładów odzysku odpadów. Wobec powyższego, zlokalizowanie inwestycji polegającej na budowie zakładu odzysku odpadów z tworzywa sztucznego, nie stanowiło naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym bardziej, że pod pojęciem odzysk rozumie się jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (art.3 ust.1 pkt 14 ustawy o odpadach). Ponieważ przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy zakładu odzysku odpadów z tworzywa sztucznego stanowi ona budowę zakładu produkcyjnego i łączy w sobie przeznaczenie określone w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 planu miejscowego. Nie jest jedynie zakładem gospodarowania odpadami. Na terenie elementarnym, na którym inwestor planuje realizację przedsięwzięcia opisanego w decyzji środowiskowej, gminny prawodawca nie przewidział żadnych rozwiązań odnoszących się do odpadów (brak oznaczenia terenu symbolem O) jak i ograniczeń w gospodarowaniu odpadami (ich przetwarzaniu), a zatem niezasadny jest zarzut braku zgodności tej decyzji z planem miejscowym. Rażące natomiast naruszenie prawa, stanowiące przyczynę nieważności decyzji administracyjnej, musi nosić znamiona uchybień o wyjątkowym ciężarze gatunkowym unicestwiającym nawiązany stosunek administracyjnoprawny. W doktrynie prawa administracyjnego ukształtował się pogląd, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Treść decyzji można określić jako przeciwstawiającą się tym przepisom, na podstawie których została ona wydana. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" obejmuje różne stany faktyczne i prawne, przy czym zachodzi ono w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. "Rażące" oznacza więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. "Rażące naruszenie prawa" o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Decyzja Burmistrza określająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Budowa zakładu odzysku odpadów z tworzywa sztucznego" planowanego do realizacji w miejscowości P. przy ul. [...] na terenie działki nr [...] nie narusza rażąco prawa miejscowego w postaci przepisów uchwały nr XLVI/361/06 Rady Miejskiej w Policach z dnia 4 lipca 2006 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn.: "Zakłady", ani art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w związku z czym zaskarżony kasacyjnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.