II SA/Kr 673/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie warunków zabudowy skargę oddala. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 15 stycznia 2018 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa zespołu budynków wielorodzinnych (dp 5 brył naziemnych) z garażami podziemnymi na dz. nr [...] oraz infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na dz. nr [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w Krakowie. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 20 lutego 2019 r. działając na podstawie art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 162 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 K.p.a. z urzędu stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia 15 stycznia 2018 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że od dnia 18 października 2018 r. na terenie objętym ustaleniami powyższej decyzji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dla Wybranych Obszarów Przyrodniczych Miasta Krakowa - Etap A" - uchwalony Uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CIX/2894/18 z dnia 12.09.2018r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 03.10.2018 r. Po zbadaniu warunków zabudowy ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy w kontekście ustaleń planu miejscowego stwierdzono, że ustalenia planu miejscowego nie są tożsame z warunkami z decyzji. W szczególności wykazano, że teren, w odniesieniu do którego wydano decyzję o warunkach zabudowy znajduje się w zakresie działki nr [...] obr.[...] przeznaczonej pod zabudowę kubaturową - na obszarze [...] - Tereny zieleni urządzonej, z zakazem. lokalizacji budynków. Organ podniósł, że mając na uwadze fakt, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia 15 stycznia 2018 r. ustala dla działki nr [...] obr.[...] budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi oraz infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działkach nr [...] i [...] obr. [...] jedn ew. [...], należy uznać, że jej ustalenia w sposób zasadniczy różnią się od ustaleń obowiązującego planu miejscowego określonych dla tego terenu. Organ I instancji ustalił, że na podstawie powyższej decyzji o warunkach zabudowy nie uzyskano decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od tej decyzji wniósł W. K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, art. 97 § l pkt 4 K.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania, pomimo że rozpatrzenie sprawy zależy od wyniku postępowania dotyczącego skargi na Uchwałę Rady Miasta Krakowa nr CIX/2894/18 z dnia 12 września 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dla Wybranych Obszarów Przyrodniczych Miasta Krakowa, art. 16 § 1 K.p.a. przez działanie niezgodne z przepisami prawa, poprzez odmowę zawieszenia postępowania do czasu rozpatrzenia skargi na uchwałę w/w planu i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji mimo, że brak było podstaw do jej wygaszenia, art. 7, art. 77 § 1 art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego i nierozważenie wszystkich okoliczności, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, i tym samym naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 15 kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że w myśl art. 65 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - organ, który wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie w przypadkach, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., o czym z kolei stanowi art. 65 ust. 3 powyższej ustawy. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. – organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Niewątpliwie regulacja powyższa zapobiega występowaniu w obrocie prawnym dwóch różnych podstaw prawnych do realizacji danej inwestycji i wynika ze szczególnej relacji, jaka zachodzi pomiędzy decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Decyzje te są bowiem wydawane w sytuacji braku planu zagospodarowania, przyjąć zatem należy że ustalenia planu mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji. Ustawodawca dopuszcza zatem współistnienie planu i wydanej przed jego wejściem w życie decyzji wz, ale tylko wówczas, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są de facto identyczne jak te, które wynikają z planu. Taka sytuacja nie zachodzi w rozpatrywanym przypadku, a pomiędzy regulacją planu miejscowego i przedmiotową decyzją WZ zachodzą daleko idące różnice. W niniejszej sprawie teren, którego dotyczy ostateczna Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 stycznia 2018 r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objęty jest zakresem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla Wybranych Obszarów Przyrodniczych Miasta Krakowa", uchwalonego Uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CIX/2894/18 z dnia 12 września 2018 r. Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd organu I instancji, że ustalenia planu miejscowego są inne, niż w wydanej decyzji, ponieważ teren, w odniesieniu do którego wydano decyzję o warunkach zabudowy znajduje się w zakresie działki nr [...] obr. [...] na obszarze oznaczony symbolem 122 ZPz.1 z przeznaczeniem podstawowym pod skwery i zieleńce. Ponadto jako przeznaczenie dopuszczalne uchwała wymienia lokalizację urządzeń sportu i rekreacji, takich jak boiska, skateparki, ogródki jordanowskie, wybiegi dla psów, place zabaw, amfiteatr, urządzenia wodne - stawy, oczka wodne, obiekty budowlane obsługujące tereny zieleni, takie jak wypożyczalnie sprzętu sportowego, kawiarnie, cukiernie, sanitariaty, z tym, że dla powyższych obiektów ustala się maksymalna powierzchnie zabudowy -100 m2. Powyższe przewiduje § 29 ust. 1 i 3 uchwały planu, zaś ustęp 4 tego paragrafu wskazuje na zakaz lokalizacji budynków za wyjątkiem obiektów określonych w ust. 3 pkt 9.5 - tj. obiektów budowlanych obsługujących tereny zieleni. Mając na uwadze fakt, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia 15 stycznia 2015r. ustala dla działki nr [...] obr. [...] warunki zabudowy dla zabudowy budynkami wielorodzinnymi, należy uznać, że jej ustalenia w sposób zasadniczy różnią się od ustaleń obecnie obowiązującego planu miejscowego określonych dla tego terenu. Trafnie więc wywiódł ponadto organ I instancji o konieczności stwierdzenia wygaśnięcia w całości decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei w myśl regulacji art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ administracji publicznej ma obowiązek z urzędu wszcząć postępowanie i stwierdzić wygaśnięcie decyzji, która nie odpowiada przeznaczeniu, jakie przewiduje uchwalony plan. W świetle regulacji przeznaczeń przedmiotowego terenu, wskazanego do zainwestowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy - organ administracji publicznej ma zatem obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli zostaną spełnione przesłanki wskazane w art. 162 § 1 K.p.a. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Krakowie zaskarżona decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury określonych w K.p.a. Decyzja została w sposób prawidłowy uzasadniona, a z ustaleń organu I instancji wynika, że zachodzą podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji WZ w trybie art. 65 powyższej ustawy. Brak jest podstaw do zarzucenia organowi I instancji naruszenia zasad ogólnych, tj. w szczególności art. 6, art. 7, w związku z art. 77 oraz art. 80 K.p.a., a także art. 8 i art. 11 K.p.a. Badanie zakresu w jakim ewentualnie plan miejscowy zostanie wyeliminowany przez Naczelny Sąd Administracyjny pozostaje bez znaczenia prawnego z punktu widzenia regulacji uzasadniającej stwierdzenie wygaśnięcia decyzji WZ. Już tylko sam fakt wejścia w życie planu miejscowego, którego postanowienia są inne niż w wydanej decyzji WZ uzasadnia stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł W. K. zarzucając naruszenie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sytuacji, gdy brak było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji; art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy w sprawie zaistniały przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania, art. 16 § 1 K.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania do czasu rozpatrzenia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i stwierdzenie wygaśnięcia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy mimo braku spełnienia przesłanek, co prowadzi do naruszenia zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych; art. 7 w związku z art. 77, art. 8 K.p.a. poprzez brak dokładnego zbadania okoliczności sprawy, a także naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz art. 107 § 3 K.p.a. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zwartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocenia legalności decyzji organów administracji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wydana na skutek uchwalenia dla terenu objętego tą decyzją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego, ustalenia decyzji o warunkach zabudowy dają się pogodzić z zapisami planu miejscowego a postępowanie w sprawie powinno być zawieszone z uwagi na działania związane z zaskarżeniem uchwalonego planu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W ocenie sądu zarzuty skargi są pozbawione podstaw. Zgodnie z dyspozycją art. 65 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przesłanką wygaszenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się nieruchomość objęta ustaleniami warunków zabudowy w decyzji podlegającej wygaszaniu. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wyznacza ramy urbanistyczno-architektoniczne planowanego przedsięwzięcia, jeżeli nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wynika to z brzmienia art. 4 ust 2 ustawy - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jednym z etapów procesu inwestycyjnego a przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego jest "wzorcem" dla projektowanego zamierzenia tylko wtedy, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 35 ust 1 pkt 1 ustawi z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Innymi słowy uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozbawia jakiejkolwiek mocy obowiązującej wydane wcześniej decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, ponieważ organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek badać zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jeżeli taki obowiązuje, choćby dla tego terenu przyszłej inwestycji były wyznaczone warunki zabudowy decyzją niewygaszoną. Z tego też powodu wygaszanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ma jedynie formalny, porządkowy charakter, o czym świadczy choćby użyty w przepisie termin "stwierdzenie wygaśnięcia" a nie "wygaszenie". Stwierdza się decyzją to, co już wcześniej zaistniało. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny – potwierdza zaistniały wcześniej stan prawny. Pogląd ten jest w orzecznictwie utrwalony. Dla przykładu można powołać się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2017 r.II OSK 1393/15, w którym orzeczono, że 1. przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. reguluje sytuację, gdy ustalenia uchwalonego planu miejscowego są inne niż określone wcześniej w decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji, gdy ustalenia planu w sposób odmienny od wydanej wcześniej decyzji określają sposób i możliwości zagospodarowania danego terenu, organ obowiązany jest uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 2. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy ma charakter czysto formalny. Pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony. Wygaszanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy decyzje te są sprzeczne z ustaleniami uchwalonego planu miejscowego, jest zabiegiem porządkującym (podobnie w wyroku NSA z 11 lutego 2014 r. II OSK 2195/12). Nie można przyjąć, iż skarga na uchwałę w wprowadzającą plan miejscowy jest zagadnieniem wstępnym (prejudycjalnym) dla rozstrzygnięcia sprawy wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" judykatura rozumie sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego organ nie może rozstrzygnąć w ramach własnych kompetencji. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego (prejudycjalnego) przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania jest niedopuszczalne. Zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Organ, przed którym toczy się postępowanie - rozważając możliwość zastosowania tego przepisu - będzie zatem zobowiązany do ustalenia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym. Związek taki (zależność) nie zachodzi pomiędzy postępowaniem o wygaśnięcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy a działaniami podjętymi w celu zaskarżenia uchwalonego planu miejscowego – nawet, jeżeli została złożona skarga na ten plan. Decyzja o ustalenie warunków zabudowy z chwilą uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak mowa wyżej, niejako z mocy prawa wygasa – w procesie inwestycyjnym nie może być bowiem brana pod uwagę jako planistyczny wyznacznik parametrów planowanej zabudowy czy zagospodarowania terenu przyszłej inwestycji, skoro organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek oceny projektu budowlanego w aspekcie jego zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a nie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, choćby w stosunku do tej (decyzji) nie stwierdzono jej wygaśnięcia. Nie istnieje żaden związek pomiędzy wydaniem decyzji porządkowej – stwierdzającej jedynie zaistniały fakt a postępowaniem w sprawie zaskarżenia, uchwały na akt planistyczny, który wyeliminował z obrotu prawnego decyzję ustalającą warunki zabudowy. Akceptacja poglądu prezentowanego przez stronę skarżącą prowadziłaby do zaistnienia sytuacji, kiedy postępowanie w sprawie ważności aktu prawa miejscowego byłoby prejudykatem w sprawie skutków prawnych, jaki ten akt wywarł z chwilą jego uchwalenia na byt decyzji administracyjnych, które regulują (częściowo) ten sam przedmiot. Pogląd taki w ocenie sądu nie jest uprawniony. Na koniec stwierdzić należy, iż z powyższych wywodów wynika, iż w ocenie sądu samo uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywiera wpływ na byt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy niezależnie od tego, jakie są ustalenia planu w relacji do decyzji a co wynika bezpośrednio z brzmienia art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, to jednak nawet prezentując pogląd przeciwny, stwierdzić należy iż organ w zaskarżonej decyzji wykazał iż ustalenia planu są odmienne niż te wynikające z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w szczególności co do przeznaczenia terenu. Decyzja bowiem ustala warunki zabudowy dla budowy zespołu budynków wielorodzinnych, według ustaleń planu natomiast obszar ten jest wyłączony z zabudowy mieszkaniowej - to teren oznaczony jako 122 ZPz.1 z podstawowym przeznaczeniem pod skwery i zieleńce oraz przeznaczeniem dopuszczalnym przewidującym lokalizację urządzeń sportu i rekreacji, takich jak boiska, skateparki, ogródki jordanowskie, wybiegi dla psów, place zabaw, amfiteatr, urządzenia wodne - stawy, oczka wodne, obiekty budowlane obsługujące tereny zieleni, takie jak wypożyczalnie sprzętu sportowego, kawiarnie, cukiernie, sanitariaty, z tym, że dla powyższych obiektów ustala się maksymalna powierzchnie zabudowy -100 m2 (§ 29 ust. 1 i 3). Dla przedmiotowego terenu obowiązuje zakaz lokalizacji budynków za wyjątkiem obiektów określonych w ust. 3 pkt 9.5 - tj. obiektów budowlanych obsługujących tereny zieleni (§ 29 ust 4). Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.