II SA/Bd 698/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Leszek Tyliński asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta I. wymierzył skarżącemu T. H. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą: Firma [...], ul. [...], [...] G. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] ([...] m2) oraz ul. [...] ([...] m2) w I., o łącznej powierzchni [...] m2 w okresie od [...] grudnia 2017 r. do [...] marca 2018 r., tj. 73 dni. Od powyższej decyzji skarżący wniósł w dniu [...] maja 2019 r. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w B., w którym nie zgadzając się z decyzją organu I instancji domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponadto z ostrożności procesowej skarżący wniósł o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, wskazując iż nie otrzymał przedmiotowej decyzji, tzn. nie otrzymał ani przesyłki, ani pierwszego i drugiego awiza. Podniósł, że próba doręczenia przez organ I instancji decyzji na adres: ul. [...], [...] G. (poprzedni adres prowadzenia działalności gospodarczej przez stronę) okazała się nieskuteczna ze względu na niedopełnienie obowiązków operatora pocztowego - Poczty Polskiej S.A. Pokreślił, że o wydaniu decyzji przez organ I instancji dowiedział się z wiadomości mailowej od pracownika organu w dniu [...] kwietnia 2019 r. Zaznaczył przy tym, że będzie składać reklamację z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania usługi pocztowej w zakresie doręczenia decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze skarżący wskazał, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy, gdyż nie mając wiedzy o wydanej decyzji, nie mógł dokonać czynności w przypisanym terminie. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie SKO do uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania, skarżący podniósł, że w dniu [...] listopada 2018 r. złożył w placówce Poczty Polskiej w G. dokument "Żądanie dosłania", który stanowił podstawę do skierowania przesyłek pocztowych przychodzących na adres ul. [...] w G. na nowy adres [...] G. - załączając przedmiotowy dokument do pisma z dnia [...] czerwca 2019 r., oraz że wszystkie przesyłki były na nowy adres przekierowywane, w tym pisma Prezydenta Miasta I., pomimo iż "Żądanie dosłania" nie obejmowało m.in. pism w postępowaniu administracyjnym. Skarżący podkreślił też, że nadal tj. aż do połowy marca 2019 r. prowadził działalność gospodarczą pod adresem ul. [...], [...] G. i, że wobec tego niemożliwym było aby skarżący nie odebrał przesyłek pocztowych lub pominął dokument awizo lub powtórne awizo. Na potwierdzenie tej okoliczności skarżący załączył do pisma z dnia [...] czerwca 2019 r. umowę najmu lokalu przy ul. [...] w G. oraz print screen korespondencji mailowej z marca 2019 r. prowadzonej z wynajmującym lokal w celu zakończenia stosunku najmu. Zdaniem skarżącego w sprawie doszło do uchybienia w zakresie prawidłowego doręczenia przesyłki, skoro z jednej strony operator pocztowy nie przekierował przesyłki na nowy adres wskazany przez skarżącego, a z drugiej strony nie dopełni on czynności doręczenia przesyłki na adres ul. [...] w G.. Jednocześnie skarżący zaznaczył, że złożył w placówce Poczty Polskiej S.A. w G. skargę (pismo z dnia [...] czerwca 2019 r.) na usługi świadczone przez Pocztę Polską S.A. w zakresie braku doręczenia przedmiotowej przesyłki, załączając do pisma z dnia [...] czerwca 2019 r. przedmiotową skargę. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B., na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 2 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz.2096 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa"), odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia SKO wskazało, że w sprawie zaskarżona decyzja organu I instancji została wysłana skarżącemu w dniu [...] stycznia 2019 r. na aktualny jego adres, tj. na ul. [...] w G.. Z powodu niemożności doręczenia przesyłki adresatowi w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa, w dniu [...] lutego 2019 r. listonosz pozostawił awizo na drzwiach lokalu adresata. Następnie w dniu [...] lutego 2019 r. sytuacja się powtórzyła i listonosz zostawił drugie awizo w tym samym miejscu. Przesyłka nie została odebrana przez skarżącego z placówki pocztowej, w związku z czym po upływie ustawowego terminu 14 dni - określonego w art. 44 § 1 kpa, została ona zwrócona do Urzędu Miasta I. w dniu [...] lutego 2019 r. Z uwagi więc na niepodjęcie w terminie przesyłki pozostawionej w urzędzie pocztowym, doręczenie uważa się za dokonane w dniu [...] lutego 2019 r. i od tej daty biegł 14-dniowy termin do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, który upłynął dnia [...] marca 2019 r. Skarżący złożył zaś odwołanie w dniu [...] maja 2019 r. (data stempla pocztowego), a zatem po upływie ustawowego terminu. SKO stwierdziło, że w sprawie brak jest podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, gdyż uchybienie temu terminowi wiąże się z niedbalstwem skarżącego. Przedmiotowa sprawa toczy się bowiem już od co najmniej kilkunastu miesięcy, a pisma urzędowe były wysyłane wielokrotnie do skarżącego na adres prowadzenia działalności przy ulicy [...] w G.. W tej sytuacji, jeżeli skarżący był w trakcie przenoszenia swojej siedziby do innej miejscowości, to powinna bądź dokonać zmiany adresu do korespondencji, informując o tym urząd, bądź wykazać się należytą starannością i co kilka dni sprawdzać czy nie ma korespondencji w budynku przy ul. [...] w G.. Złożenie zaś w placówce Poczty Polskiej w G. dokumentu "Żądanie dosłania" nie spełnia obowiązku staranności we własnej sprawie, gdyż skarżący powinien to zrobić w stosunku do urzędu administracji, w którym toczyła się ważna dla niego sprawa, zwłaszcza, że "Żądanie dosłania" nie obejmowało m.in. pism w postępowaniu administracyjnym. Wskazana umowa jest, jak podkreśliło SKO, wewnętrzną sprawą między skarżącym a Pocztą Polską, i nie wywiera z żadnych skutków w stosunku między urzędem a skarżącym. SKO zaznaczyło przy tym, że wydaje się oczywiste, iż skarżący zawarł takie porozumienie z pocztą, gdyż wiedział, że nie będzie go regularnie w firmie przy ul. [...] i nie będzie mógł odbierać przesyłek pocztowych. Z powyższych względów SKO uznało, że przyczyną uchybienia terminu do dokonania czynności było niewłaściwe postępowanie strony, która następnie nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jego uchylenia. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 kpa poprzez wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania pomimo istnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz błędne uznanie, iż nie uprawdopodobnił on braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania i w konsekwencji błędne uznanie, że wniósł on odwołanie po terminie; 2) art. 7, art. 8, art. 77 §1 i art. 80 kpa poprzez niewywiązanie się przez SKO z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez nierozpatrzenie zebranego materiału dowodowego i niedokonanie jego wszechstronnej, całościowej oceny; 3) art. 7, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 kpa poprzez brak wyczerpującego odniesienia się do dokumentów przedstawionych przez skarżącego odnośnie uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. Podkreślił również, że zgodnie z informacjami przekazanymi mu przez pracownika Urzędu Miasta I. - Naczelnika Wydziału Dróg i Transportu organ I instancji uznał doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej za dokonane z dniem [...] kwietnia 2019 r., a korespondencja została dołączona do akt sprawy zgodnie z art. 44 § 4 kpa. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, iż organ I instancji uznał w mailu doręczenie za dokonane dopiero z dniem [...] kwietnia 2019 r., SKO wskazało, że to błędne stanowisko organu I instancji nie ma sprawie znaczenia, gdyż do prawidłowego doręczenia w trybie art. 44 kpa doszło już wcześniej, tj. z dniem [...] lutego 2019 r. i od tego dnia biegł termin do złożenia skutecznego odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu stanowi postanowienie SKO odmawiające skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta I. wydane na podstawie art. 58 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z przytoczonego przepisu wynika, że przywrócenie terminu następuje tylko na wniosek strony, że może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy terminowi temu uchybiono oraz, że wymaga ono uprawdopodobnia przez stronę, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku w terminie można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu obiektywnej, niezależnej od strony przeszkody, której mimo dołożenia należytej staranności w prowadzeniu własnych spraw, w żaden dostępny sposób nie mogła ona usunąć i przezwyciężyć. Dodatkowo koniecznym do przywrócenia terminu jest, stosownie do art. 58 § 2 kpa, wniesienie prośby o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu oraz dopełnienie jednocześnie z wniesieniem prośby czynności, dla której określony był termin. Jak wynika z powyższych regulacji instytucja przywrócenia terminu stwarza możliwość skutecznego dokonania przez stronę czynności procesowej w sytuacji, gdy upłynął już termin do jej podjęcia. Instytucja ta ma więc zastosowanie jedynie w sytuacji uchybienia terminowi, czyli dokonania czynności procesowej już po upływie przewidzianego prawem terminu do jej dokonania, a więc gdy termin procesowy rozpoczął swój bieg i uwzględniając jego długość w określonym dniu swój bieg również zakończył. Termin do wniesienia odwołania od decyzji zaczyna swój bieg od momentu jej doręczenia stronie. Ewentualne przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest więc możliwe wtedy, gdy decyzja została prawidłowo (skutecznie) doręczona; jeżeli prawidłowe (skuteczne) jej doręczenie nie nastąpiło, przywrócenie terminu do wniesienia od niej odwołania nie jest możliwe, a żądanie w tym zakresie jest merytorycznie bezzasadne, ponieważ termin ten nie rozpoczął jeszcze biegu. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że badanie złożonego przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do złożenia środka odwoławczego organ odwoławczy, do którego wpłynął wniosek w tym przedmiocie, powinien rozpocząć od ustalenia, czy żądanie (prośba) odnosi się do aktu, który został stronie prawidłowo doręczony. Ustalenie to determinuje bowiem zasadniczo dopuszczalność rozważenia, czy strona ponosi winę w uchybieniu terminu, skoro brak możliwości stwierdzenia, że termin rozpoczął i zakończył swój bieg czyni całkowicie bezprzedmiotowym kwestię tego, czy strona nie dochowała go w sposób zawiniony. Od uchybienia terminu należy bowiem odróżnić sytuację, gdy termin bez winy strony lub innego podmiotu uprawnionego do dokonania czynności procesowej w ogóle nie zaczął biec, mimo pozorów nastąpienia takiego zdarzenia prawnego. W takim przypadku wniosek o przywrócenie terminu jest oczywiście zbędny. W związku z tym przy rozpatrywaniu celowości przywrócenia terminu istotnego znaczenia nabiera kwestia momentu przyjmowanego jako początek biegu terminu. Jeżeli momentem tym jest dokonanie przez organ lub uczestnika postępowania określonej czynności procesowej, a czynność ta bez winy uczestnika postępowania nie nastąpiła, to termin nie płynie, a zatem nie ma podstaw do jego przywrócenia. W praktyce problem z tym związany może zaistnieć, gdy ustawa przyjmuje domniemanie nastąpienia zdarzenia zapoczątkowującego bieg terminu, co ma miejsce np. w sytuacji określonej w art. 44 kpa, a więc tzw. fikcji prawnej doręczenia pisma, mającej zastosowanie w sytuacji braku możliwości doręczenia pisma w sposób właściwy i zastępczy, którą to formę doręczenia zastosowano w niniejszej sprawie. W sprawie, twierdzenia i zarzuty skarżącego sprowadzały się nie tylko do rozważonej przez SKO - w kontekście zasadności przywrócenia terminu -kwestii braku przekierowania przez operatora pocztowego zaadresowanej na adres ul. [...] w G. przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji na nowy adres ([...] G.) wskazany przez skarżącego w skierowanym do operatora pocztowego dokumencie "Żądanie dosłania", ale także do tego, że przesyłka obejmująca decyzję organu I instancji, awizo i powtórne awizo od której zamierzał się odwołać, nie została mu w ogóle doręczona na aktualny i znany organowi adres - ul. [...] w G.. Na poparcie zarzutu braku doręczenia przesyłki na adres ul. [...] w G. skarżący przedłożył dowód w postaci skargi złożonej w placówce Poczty Polskiej S.A. w G. na usługi świadczone przez Pocztę Polską S.A., w której to skardze m.in. wprost wskazuje się, że przesyłka o nr [...], w której to znajdowała się decyzja organu I instancji, a także awizo, nie zostały doręczone na adres widniejący na kopercie tj. ul. [...] w G.. W tym zakresie więc strona w rzeczywistości podważała, że zdarzenie przyjmowane jako początek biegu terminu w ogóle nastąpiło, w związku z brakiem doręczenia przez operatora pocztowego przesyłki na adres wskazany przez organ na kopercie przesyłki. Tego zaś rodzaju zarzut nie może być rozpatrywany w kontekście braku winy w uchybieniu terminu jako przesłanki przywrócenia terminu, ponieważ jeżeli doręczenie nie nastąpiło, to terminu do wniesienia odwołania nie rozpoczął jeszcze biegu, a zatem nie nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, stanowiące – jak wykazano powyżej – przesłankę przywrócenia terminu. W zaskarżonym postanowieniu SKO powyższej kwestii nie wziął zupełnie pod uwagę. Pomimo, że skarżący podniósł zarzut braku doręczenia przesyłki na adres ul. [...] w G. i przedłożył na tą okoliczność skargę złożoną do operatora pocztowego, SKO całkowicie pominęło tą kwestię, nie odnosząc się w żaden sposób do przedmiotowego zarzutu skarżącego. Aby uznać doręczenie za dokonane prawidłowo w trybie art. 44 kpa, który zastosowano w sprawie, muszą zostać łącznie spełnione przesłanki określone w tym artykule. Pierwszą z nich jest niemożność doręczenia pisma w sposób określony w art. 42 i w art. 43 kpa. Drugą z przesłanek jest pozostawienie pisma na przechowanie przez okres 14 dni w placówce pocztowej danego operatora pocztowego, w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego albo też w urzędzie właściwej gminy (miasta), w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta), upoważnioną osobę lub organ. Trzecią przesłanką jest zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, odpowiednio w placówce pocztowej albo w urzędzie właściwej gminy (miasta). Czwartą przesłanką jest, w przypadku niepodjęcia przez adresata przesyłki we wskazanym terminie, pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Tryb doręczenia pism przewidziany w art. 44 kpa rodzi domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania tej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2016 r, sygn. akt II OSK 1158/14 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Nie jest w tym zakresie jednak wystarczające samo tylko zaprzeczenie adresata pisma, że nie powziął wiadomości o złożeniu korespondencji w placówce pocztowej lub urzędzie gminy, lecz konieczne jest poparcie tego twierdzenia przekonywującymi dowodami (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2019 r., II OSK 1158/18 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W rozpoznawanej sprawie skarżący przedstawił okoliczności mogących podważyć skuteczność doręczenia w trybie art. 44 kpa, przedkładając SKO skargę do operatora pocztowego dotyczącą kwestionowanej czynności doręczenia przesyłki o nr [...]. Pomimo tego, SKO tej kwestii ani nie wyjaśniło, ani też się do niej w żaden sposób nie odniosło w zaskarżonym postanowieniu, co powoduje, że postanowienie to zapadło z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w stopniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i tym samym czyni koniecznym jego uchylenie. Rozpoznając ponownie sprawę, uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną dotyczącą zakresu zastosowania art. 58 § 1 kpa w okolicznościach niniejszej sprawy, wyjaśniając w pierwszej kolejności w kontekście złożonej przez skarżącego skargi do operatora pocztowego czy w sprawie nastąpiło skuteczne droczenie przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji w trybie art. 44 kpa na adres ul. [...] w G.. Od wyniku poczynionych ustaleń w tym przedmiocie, zależeć będzie konieczność rozważenia przesłanki przywrócenia terminu w postaci braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, która to zaktualizuje się jedynie w przypadku stwierdzenia skuteczności (prawidłowości) doręczenia przesyłki w art. 44 kpa na adres ul. [...] w G.. Z przedstawionych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265), uwzględniając wysokość wpisu od skargi (100 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł).