I GZ 343/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia J. W. i K. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Lu 247/19 w zakresie odrzucenia skargi J. W. i K. G. na czynność Burmistrza Miasta B. w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji dla niepublicznego przedszkola na 2018 r. postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Lu 247/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), odrzucił skargę J. W. i K. G. na czynność Burmistrza Miasta B. w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji dla Niepublicznego Przedszkola [...] w B. na 2018 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że skarżący zaskarżyli czynność ustalenia wysokości dotacji oświatowej w części, tj. w zakresie nieprzyznania pełnej dotacji przypadającej na uczniów uczęszczających do przedszkola w wieku 6 lat i więcej. W ocenie skarżących, informację o tym, że Burmistrz Miasta B. przekazał na ich konto kwotę dotacji w zaniżonej wysokości powzięli z pisma tego organu z dnia [...] marca 2019 r., a zatem od daty doręczenia tego pisma należy liczyć termin do wniesienia skargi. Skarżący podnieśli, że dokonanie weryfikacji prawidłowości naliczenia dotacji za sporny okres wymagało przeprowadzenia analizy dokumentów księgowych oraz zwrócenia się do organu z pytaniem, czy sporną dotację wypłacił. W konsekwencji wniesienie skargi bez uprzedniego zwrócenia się do organu o udzielenie informacji w tym przedmiocie byłoby przedwczesne. Sąd I instancji podkreślił następnie, że zgodnie z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Sąd I instancji stwierdził, że przytoczony przepis w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wiąże rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia skargi z uzyskaniem wiedzy o podjęciu kwestionowanej czynności, a nie z uzyskaniem wiedzy, że czynność ta mogła zostać podjęta z naruszeniem przepisów prawa. Błędne jest zatem stanowisko, zgodnie z którym początkiem biegu terminu jest dzień, w którym strona powzięła wątpliwość, co do prawidłowości wyliczenia wysokości dotacji. Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie czynnością podlegającą zaskarżeniu jest ustalenie wysokości dotacji, a w zakres działalności organu z tym związanej wchodzi ustalenie wysokości dotacji oraz jej przekazanie na rachunek bankowy beneficjenta, terminy do wniesienia skarg w zakresie ustalenia wysokości poszczególnych części dotacji na 2018 r. mijały sukcesywnie z upływem 30 dnia od daty przekazania na rachunek bankowy strony skarżącej każdej z tych części. Znając kwotę otrzymanej dotacji oraz liczbę dzieci w prowadzonym przedszkolu (punkcie przedszkolnym), strona może obliczyć w prosty sposób stawkę dotacji. Z tych przyczyn Sąd I instancji uznał skargę wniesioną w dniu 21 marca 2019 r. za spóźnioną. WSA w Lublinie wyjaśnił jednocześnie, że nie znalazł podstaw do uznania, iż uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony skarżącej w sytuacji, gdy obowiązujące w 2018 r. przepisy prawa dotyczące drogi sądowoadministracyjnej w sprawach czynności ustalenia wysokości dotacji oświatowej były jednoznaczne. Nie stanowią bowiem podstawy do uznania, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony takie okoliczności jak: dopuszczenie się choćby lekkiego niedbalstwa przez stronę, niedostateczna staranność w prowadzeniu własnych spraw, czy też nieznajomość prawa. Skarżący złożyli zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, tj. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi z uwagi na uchybienie terminowi do jej wniesienia, podczas gdy skarga została złożona z zachowaniem terminu ustawowego, po uprzednim dokonaniu przez skarżących weryfikacji prawidłowości ustalania dotacji przez Burmistrza Miasta B.; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2203 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie i nieprawidłowe uznanie, iż wypłata dotacji w 12 częściach oznacza podejmowanie przez organ jednostki samorządu terytorialnego każdorazowo czynności związanej z ustaleniem dotacji, podczas gdy dotacja ma charakter świadczenia jednorazowego, a ostateczna wysokość dotacji ustalana jest w stosunku rocznym, a tym samym wypłata dotacji w 12 częściach nie stanowi oddzielnych czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; 3. z ostrożności procesowej, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, tj. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. poprzez dowolne uznanie, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka "uchybienia terminowi do złożenia skargi bez winy skarżącego", podczas gdy charakter niniejszej sprawy jednoznacznie wskazuje, iż skarżący przed złożeniem skargi musieli ustalić okoliczności faktyczne oraz dokonać analizy dokumentów źródłowych stanowiących podstawę ustalenia na ich rzecz dotacji, a aprobata stanowiska Sądu I instancji wiązałaby się z koniecznością składania skargi bez dokonania weryfikacji sposobu naliczania dotacji przez organ jednostki samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu zażalenia skarżący podkreślili, że wypłata dotacji w 12 ratach ma charakter jedynie techniczny. Ostateczne rozliczenie dotacji następuje natomiast wraz z przekazaniem ostatniej jej części. Podnieśli ponadto, że Burmistrz Miasta B. nie przekazywał im żadnej informacji na temat sposobu ustalenia dotacji za rok 2018, co miało istotne znaczenie z uwagi na fakt, że Burmistrz przekazywał skarżącym dotację na wszystkie dzieci jednym przelewem bankowym. Skarżący bez uzyskania od Burmistrza informacji na temat sposobu naliczania dotacji nie mogli więc stwierdzić, czy przyznał on na ich rzecz dotację w prawidłowej wysokości, tzn. czy dotacja została wypłacona w należnej wysokości na wszystkie dzieci uczęszczające do przedszkola. Skarżący dopiero po uzyskaniu od Burmistrza odpowiednich informacji byli w stanie ustalić, czy wypłacana na ich rzecz dotacja została ustalona w prawidłowy sposób, zgodny z treścią przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z kolei art. 47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41 w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że zaskarżona do WSA czynność Burmistrza Miasta B. w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji oświatowej dla przedszkola podlega kognicji sądów administracyjnych. Kwestią sporną jest natomiast termin do jej zaskarżenia. W myśl art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Natomiast § 2 tego przepisu stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca. Z akt sprawy wynika, że dotacja była przekazywana na rachunek bankowy skarżących osobno za każdy miesiąc 2018 r., a za styczeń 2018 r. wypłata dotacji nastąpiła 31 stycznia 2018 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyżej wskazana data rozpoczyna bieg terminu do wniesienia skargi na czynność ustalenia kwoty dotacji w tej sprawie. W dniu 31 stycznia 2018 r. strona dowiedziała się bowiem (czy raczej – mogła się dowiedzieć, dokonując prostego obliczenia) o wysokości kwoty dotacji przypadającej na jednego ucznia. Tymczasem skarga została wniesiona dopiero 21 marca 2019 r. Zdaniem skarżących, termin do zaskarżenia czynności polegającej na ustaleniu kwoty dotacji rozpoczął bieg w dniu, w którym strona uzyskała informację (w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2019 r.) od Burmistrza Miasta B. o sposobie wyliczenia dotacji za 2018 rok, tj. [...] marca 2019 r. W ocenie NSA, ze stanowiskiem strony skarżącej nie sposób się zgodzić. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, nie można przyjąć, że ustalenie kwoty dotacji jest czynnością wtórną w stosunku do jej przekazania. Skoro wypłacenie skarżącym kwoty dotacji za styczeń 2018 r. nastąpiło 31 stycznia 2018 r., to ustalenie wysokości tej kwoty musiało nastąpić wcześniej. Zatem, jeżeli skarżący nie zgadzali się z wysokością wypłaconej kwoty, czy też ze sposobem jej ustalenia, powinni złożyć skargę do sądu administracyjnego – stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. – w terminie 30 dni od dnia, w którym dowiedzieli się o podjęciu czynności, a więc 31 stycznia 2018 r. Błędnie zatem strona skarżąca wskazuje jako początek biegu terminu dzień, w którym dowiedzieła się o tym, że sposób wyliczenia dotacji jest – jej zdaniem – niezgodny z prawem. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, art. 53 § 2 p.p.s.a. wiąże rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia skargi z uzyskaniem wiedzy o podjęciu kwestionowanej czynności, a nie z uzyskaniem wiedzy, że czynność ta mogła zostać podjęta z naruszeniem przepisów prawa (por. postanowienie NSA z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I GZ 120/19, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, że skarga została złożona po terminie wynikającym z art. 53 § 2 p.p.s.a. i podlegała odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wbrew stanowisku wnoszących zażalenie w rozpoznawanej sprawie nie zaistniał wyjątek, o którym mowa w zdaniu drugim art. 53 § 2 p.p.s.a., a mianowicie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżących. Skarżący nie wykazali, dlaczego nie zaskarżyli czynności ustalenia lub przekazania dotacji, kiedy dowiedzieli się o jej wysokości. Innymi słowy, nie wskazali, jakie obiektywne przeszkody uniemożliwiły im zaskarżenie czynności w terminie. Z akt sprawy wynika, że po uzyskaniu kolejnych zaliczek dotacji za 2018 r. skarżący podjęli próbę uzyskania informacji o sposobie ich ustalenia dopiero w dniu [...] listopada 2018 r. W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo uznał, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nie nastąpiło bez winy strony i nie mógł rozpoznać skargi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.