II SA/Go 513/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 17 grudnia 2018 r., nr III/16/2018 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie statków i innych obiektów pływających na obszarze Powiatu [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez Prokuratora Rejonowego w [...] jest uchwała Rady Powiatu [...] z dnia 17 grudnia 2018 r. nr III/16/2018 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie statków i innych obiektów pływających na obszarze Powiatu [...]. W dniu 17 grudnia 2018 r. Rada Powiatu uchwaliła uchwalę nr III/16/2018 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie statków i innych obiektów pływających na obszarze Powiatu [...], określając w § 1 następujące stawki: 1) rower wodny i skuter: a) za usunięcie - 57 zł b) za każdą dobę przechowywania - 20 zł 2) poduszkowiec: a) za usunięcie - 109 zł b) za każdą dobę przechowywania - 36 zł 3) za statek długości kadłuba do 10 m: a) za usunięcie - 132 zł b) za każdą dobę przechowywania - 57 zł 4) za statek do długości kadłuba do 20 m: a) za usunięcie -163 zł b) za każdą dobę przechowywania -109 zł 5) za statek o długości kadłuba powyżej 20 m: a) za usunięcie - 216 zł b) za każdą dobę przechowywania - 163 zł. Uzasadniając przedmiotową uchwałę Rada Powiatu przytoczyła wyłącznie treść art. 30 ust. 4, art. 31 ust. 1 i art. 31 ust. 6 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, a ponadto, że wysokość przyjętych opłat wynika z obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2018 r. w sprawie maksymalnych opłat za usunięcie, przechowywanie statków i innych obiektów pływających na rok 2019. Nie wskazano jednak żadnych konkretnych innych przesłanek przewidzianych przez wskazane wyżej przepisy, które winny determinować wysokość przyjętych stawek. W odpowiedzi na pismo Prokuratora Rejonowego organ poinformował, że przyjęcie powyższych maksymalnych stawek wynikających z w/w obwieszczenia Ministra Finansów wynikało z faktu, że podobnie jak w latach minionych żaden podmiot na terenie powiatu nie świadczy takich usług, co prawdopodobnie wynika ze zbyt niskich stawek na tego rodzaju usługi. Składając skargę na powyższą uchwałę Prorektor Rejonowy wnosił o stwierdzenie jej nieważności w całości. Stwierdził, że została wydana z naruszeniem art. 2, art. 84 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 12 pkt 7 i art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 995) i art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1482), polegającym na lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, przejawiającym się w braku wymaganej przez w/w art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. oceny ewentualnych kosztów usuwania i przechowywania statków i innych obiektów pływających na obszarze danego powiatu, dokonywanej przez pryzmat konieczności zapewnienia sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 30 ust. 3, co wyklucza możliwość oceny prawnej zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Rada Powiatu, kształtując wysokość stawek w ruchu wodnym winna mieć na uwadze rzeczywiste koszty, jakie poniesie powiat w danym konkretnym przypadku, w szczególności ceny za usługi związane z usuwaniem i przechowywaniem statków i innych obiektów pływających świadczone przez profesjonalne podmioty. Ewentualny brak umów o świadczenie tego rodzaju usług w żadnym przypadku nie uzasadnia automatycznego przyjęcia maksymalnych stawek wynikających z obwieszczenia Ministra Finansów. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi, podjęto działania mające na celu wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, poprzez jej uchylenie na najbliższej sesji Rady Powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności - jako następstwo naruszenia prawa - ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialneg w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Podstawę prawną wydania spornej uchwały stanowił art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 30 ust. 3, oraz koszty usuwania i przechowywania statków lub innych obiektów pływających na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie tych statków lub innych obiektów pływających. Jak zasadnie stwierdzono w uzasadnieniu skargi, ustalenie stawek opłat powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która winna pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnej analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy, a nie w drodze arbitralnego uznania ze strony organu z pominięciem ustawowych kryteriów. Rada powiatu, ustalając wysokość tych stawek, winna mieć na uwadze rzeczywiste koszty, jakie poniesie powiat w danym konkretnym przypadku, w szczególności ceny za usługi tego rodzaju świadczone na terenie powiatu przez inne podmioty, w szczególności podmioty zajmujące się profesjonalnie ich świadczeniem. Stwierdzenie, że na terenie powiatu takie usługi nie są świadczone w żaden sposób nie uzasadnia przyjęcia arbitralnie przez organ stanowiący powiatu tych stawek, a w szczególności określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów, o którym mowa w art. 31 ust. 4 ustawy. Powiat może realizować powyższe zadanie nie tylko poprzez podmiot zewnętrzny wyłoniony w drodze ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. W przypadku, gdy przetarg taki nie dojdzie do skutku, Powiat może realizować zadanie, o którym mowa w art. 30 ustawy, przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych. Nie zwalnia to jednak z obowiązku przeprowadzenia kalkulacji tych kosztów w oparciu o kryteria ustawowe i dopiero w oparciu o taką kalkulację podjęcie uchwały w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie statku i innych obiektów pływających po obszarze wodnym. Opłaty te winny w szczególności odpowiadać realnym kosztom. Taką analizę winno zawierać uzasadnienie podejmowanej w tym przedmiocie uchwały, co umożliwi jej kontrolę co do zgodności z przesłankami określonymi w art. 35 ust. 1 ustawy. Ponieważ stanowiąca przedmiot zaskarżenia uchwała nie zawiera wymaganego uzasadnienia, nie wykazano przesłanek, w oparciu o które ustalono opłaty, a samej podstawy do ich ustalenia nie mogą stanowić stawki maksymalne określone w obwieszczeniu Ministra Finansów wydanego na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy, skargę należy uznać za uzasadnioną, podzielając w całości zawartą w niej argumentację. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 1 u.s.g. (tj. naruszeniem przepisów regulujących procedurę podjęcia uchwały), co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.