II SA/Wa 249/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Piotr Borowiecki Sędzia WSA – Konrad Łukaszewicz Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] o opróżnieniu i opuszczeniu lokalu mieszkalnego – oddala skargę – Skarżąca R. K. zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w [...], pozostającym w dyspozycji organów Policji w [...]. Lokal ten został decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] przydzielony jako lokal służbowy W. K., mężowi skarżącej. W decyzji przyznającej W. K. przedmiotowy lokal, uwzględniono dzieci skarżącej R. i W. K.,, tj. A. K. i D. K., natomiast nie uwzględniono skarżącej R. K. Jak wynika z oświadczenie W. K. znajdującego się w aktach sprawy, w 2007 r., w dacie zrzekania się prawa do lokalu, pozostawał on z żoną w separacji. W związku z dobrowolnym zrzeczeniem się przez W. K. prawa do wymienionego lokalu, Komendant Miejski Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], nakazał opróżnienie lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. [...] przez W. K. wraz ze wszystkimi osobami zamieszkałymi w tym lokalu. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wymienił dzieci W. K. tj. A. i D., jako osoby uprawnione do zamieszkania w lokalu. Jednak zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie opróżnienia przedmiotowego lokalu mieszkalnego, jak również sama sentencja decyzji tejże decyzji świadczą, że postępowanie było skierowane wyłącznie wobec W. K. Zgodnie z art. 95 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm.), decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. Z akt sprawy wynika, że Komendant Miejski Policji w [...] miał wiedzę o tym, kto mieszka w lokalu przy ul. [...] w momencie wszczęcia postępowania o jego opróżnieniu. Także W. K., składając swoje zrzeczenie oświadczył, że w lokalu pozostała jego żona R. oraz dzieci A. i D. Mimo tej wiedzy, wszczęcie postępowania zostało skierowane wyłącznie do W. K. Następnie w sentencji decyzji tylko W. K. zobowiązany został do opróżnienia lokalu mieszkalnego przy ul. [...]. Decyzja ta została doręczona W. K. w dniu [...] stycznia 2011 r. i z dniem [...] stycznia 2011 r. stała się ostateczna. Następnie skarżąca R. K. złożyła w dniu [...] lutego 2018 r. wniosek o stwierdzenia nieważności decyzji o opróżnieniu przedmiotowego lokalu. Z kolei Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 123 § 1 w zw. z art. 28, art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...] o opróżnieniu i opuszczeniu lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że skarżąca R. K. nie była stroną postępowania o opróżnieniu lokalu mieszkalnego opisanego powyżej lokalu, zakończonego wydaniem wspomnianej już wyżej decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]. Na podstawie art. 28 oraz art. 29 k.p.a. stroną jest każdy (w tym także osoba fizyczna), czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednakże w ocenie organu wymieniona nie była stroną postępowania o opróżnieniu przedmiotowego lokalu i w tej sytuacji nie można uznać jej również za stronę w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji kończącego to postępowanie. Na podstawie art. 61a k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej stwierdzi, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie. Zatem jeżeli żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, a do tego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji zobowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, bowiem wnioskodawca nie posiada legitymacji procesowej by występować w charakterze strony. Zatem organ nie może wszcząć postępowania, gdyż jedna z czterech przesłanek uzasadniających wszczęcie postępowania na wniosek nie została spełniona. Okoliczności faktyczne zaistniałe w sprawie z wniosku R. K. w pełni wyczerpują znamiona przepisu art. 61a k.p.a. W zażaleniu z dnia [...] kwietnia 2018 r. do Komendanta Głównego Policji, skarżąca R. K. podniosła, że zarówno treść sentencji decyzji "opróżnieniowej" w miejscu, gdzie jest mowa o opróżnieniu lokalu przez wszystkie "osoby zamieszkałe w lokalu" odnosi się również do niej, jak też sam fakt doręczenia (wprawdzie dopiero w dniu 8 czerwca 2017 r.) jej decyzji "opróżnieniowej", są decydujące do uznania jej za stronę tamtego postępowania, a w konsekwencji dają jej uprawnienie do występowania do organu w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny i powołując się na argumentację organu pierwszej instancji – podał, iż nie jest zasadny wniosek, że skoro skarżącej został doręczony egzemplarz decyzji "opróżnieniowej", to przez sam ten fakt stała się stroną postępowania administracyjnego, zakończonego prawomocnie 7 lat wcześniej. Regulacje kodeksowe w tej kwestii dopuszczają tryb wznowienia postępowania administracyjnego, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zatem bez przeprowadzenia takiego postępowania z wynikiem pozytywnym, nie jest możliwe włączenie zainteresowanej do kategorii podmiotowej stron postępowania "opróżnieniowego". Ponadto wskazano, że postępowanie "opróżnieniowe" toczono w oparciu o regulacje prawa administracyjnego, a ściślej ustawy o Policji, w którym bez znaczenia były relacje osobiste lub majątkowe pomiędzy małżonkami. Zatem, ocena skuteczności prawnej zrzeczenia się przez W. K. prawa do przedmiotowego mieszkania może nastąpić wyłącznie z punktu widzenia przesłanek przepisów resortowych, które jednoznacznie wskazują że w takim przypadku organ obowiązany jest wydać decyzję "opróżnieniową" (art. 95 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji). W skardze z dnia [...] lipca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca R. K. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postepowania sądowego zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miał wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 89 pkt 1 i art. 95 ust.2 pkt 4 i 8 i ust. 4 ustawy o Policji, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 61a k.p.a., ponieważ w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w [...] zamieszkuje ze swoją rodziną (obecnie z dziećmi) od [...] stycznia 1991 r. na podstawie decyzji administracyjnej w postaci skierowania do objęcia mieszkania zakładowego Policji w [...], ul. [...] z dnia [...] grudnia 1990 roku. Decyzja ta nadal obowiązuje, gdyż jej nie uchylono i prawnie ją wiąże oraz spełnia minimalne wymogi formalne decyzji, mimo iż nie zatytułowano ją nazwą decyzja. Natomiast decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. KWP [...] dotyczącą przydziału powyższego lokalu wydano po 11 latach od zamieszkania w nim przez jej rodzinę w celu potwierdzenia istnienia stosunku najmu powyższego lokalu powstałego przez skierowanie najemcy wymienionego w decyzji do objęcia lokalu mieszkalnego, wystawione w 1990 r. przez Komendę Wojewódzką Policji w [...]. Oznacza to, że podstawą – tytułem prawnym do zamieszkiwania w powyższym lokalu jest decyzja – skierowanie z [...] grudnia 1990 r. i ma tytuł prawny, aby nadal zamieszkiwać w przedmiotowym lokalu. Nie wie zatem, dlaczego nie ujęto jej w decyzji z 2002 r. mimo, iż jest na decyzji z 1990 r. Fakt, że nie jest ujęta w decyzji z 2002 r., jak i w decyzji z 2010 r. o opróżnieniu lokalu nie oznacza, że nie jest stroną postępowania, gdyż nadal ma tytuł prawny do zamieszkiwania w lokalu na podstawie decyzji z 1990 roku. Nieprawdą jest, że postępowanie administracyjne "opróżnieniowe" zakończyło się prawomocnie 7 lat temu oraz że wystarczy wydać decyzję "opróżnieniową" w stosunku do jej męża, i jest ona prawnie skuteczna, bowiem art.95 ust 4 ustawy o Policji wyraźnie stanowi, że decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu .Oznacza to, że należy imiennie wymienić w decyzji takie osoby i doręczyć im te decyzje, gdyż decyzja taka wiąże prawnie od dnia doręczenia zgodnie z przepisami k.p.a. Również ona powinna otrzymać taką decyzję, co uczyniono. Niestety decyzja o opróżnieniu nie weszła do obrotu prawnego, gdyż to co jej doręczono nie jest decyzją, a projektem decyzji z uwagi na brak podpisu i brak stanowiska oraz imienia i nazwiska osoby upoważnionej do podpisania decyzji i nie doręczono tej decyzji jej pełnoletnim dzieciom. Nadto stronami postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.pa w sytuacji, kiedy decyzja dotyczy praw i obowiązków małżonków pozostających we wspólności majątkowej małżeńskiej winni być oboje małżonkowie. W chwili wydania decyzji o opróżnieniu lokalu była w takiej wspólności. Dlatego też twierdzenia, że nie należy brać pod uwagę relacji osobistych lub majątkowych przy wydawaniu decyzji o opróżnieniu, jest całkowicie nie uzasadnione. 2. art.7 k.p.a. ponieważ w toku postępowania nie dopełniono obowiązku stania na straży praworządności i z urzędu nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie jej słuszny interes i interes społeczny. Kierowano się tylko interesem społecznym – Policji. 3. art. 8 k.p.a. ponieważ nie dopełniono obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (KGP) poprzez nie kierowanie się przy załatwianiu jej sprawy zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Podjęto bowiem działania nieproporcjonalne do zamierzonego celu i z góry przyjęto, że nie jest stroną postępowania mimo, iż nadal zamieszkuje w tym lokalu i opłaca czynsz. W ogóle nie odniesiono się do jej twierdzeń i nie przedstawiono dowodów przeciwnych oraz nie wzięto pod uwagę decyzji z 1990 r. 4. art. 75 § 1 k.p.a. ponieważ przy załatwianiu sprawy nie wzięto pod uwagę decyzji z [...] grudnia 1990 r. – skierowanie do objęcia lokalu, mimo obowiązku ich uwzględnienia przy rozpatrywaniu jej sprawy. 5. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. ponieważ nie dopełniono obowiązku w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w jej sprawie (pominięto istotne dokumenty wskazane w pkt 4 skargi) oraz nie dopełniono obowiązku oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana czynność została udowodniona (że nie jest stroną postępowania). Oceniono jej sprawę dowolnie, a nie swobodnie. 6. art.124 § 2 k.p.a., art. 126 k.p.a. w zw. art.107 § 3 k.p.a. ponieważ uzasadnienie postanowienia nie spełnia wymogów prawnych k.p.a., gdyż nie przedstawiono uzasadnienia prawnego poprzez zacytowanie przepisów prawa, nie przedstawiono uzasadnienia faktycznego poprzez odniesienie się do jej zarzutów i i argumentów oraz nie wykazano, czemu są bezzasadne . 7. art.109 § 1 k.p.a. i art. 110 k.p.a. ponieważ przepisy te wyraźnie stanowią, że decyzje doręcza się tylko stronom postępowania i prawnie wiążą Komendantów od dnia doręczenia, zaś organ kwestionuje ten fakt wbrew treści tych przepisów, uważając postępowanie za prawomocne bez doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania. W związku z powyższym – jak podała w uzasadnieniu – nie zgadza się z argumentami podniesionym w zaskarżonym postanowieniu. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że zgodnie z regulacjami art. 95 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, jeżeli policjant zrzeknie się prawa do przydzielonego lokalu, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie jego opróżnienia. Zwrócono zatem uwagę, że wskazane wyżej przepisy pozwalają na podjęcie postępowania administracyjnego wyłącznie wobec policjanta ("...jeżeli policjant...") oraz nie pozostawiają organowi możliwości, lecz nakazują podjęcie postępowania i po pozytywnym potwierdzeniu zaistnienia przesłanek pozytywnych, obowiązują go do wydania decyzji "opróżnieniowej" i w tym ujęciu organ wydający decyzję "opróżnieniową", nie mógł w ramach uznania administracyjnego odstąpić od dokonania tej czynności. Odnosząc się natomiast do faktu zamieszkiwania skarżącej w lokalu, to kwestia ta pozostaje poza obrębem prawa administracyjnego, bowiem przydzielane lokale znajdują się w gestii podmiotów komunalnych, które są uprawnione, w porozumieniu z dysponentami takich lokali, sytuację prawną osób je zamieszkujących, a nie będących policjantami, rozstrzygać w sposób odmienny. Innymi słowy, zainteresowanej przysługuje uprawnienie do ubiegania się u podmiotu prowadzącego miejscową gospodarkę lokalową o ochronę prawną, wynikającą z ustawy o ochronie praw lokatorów. Policja, jako podmiot do tego nieuprawniony, nie może tych kwestii rozstrzygać w prowadzonych przez siebie postępowaniach administracyjnych. Podkreślono, że organy policji nie posiadają żadnych uprawnień aby w postępowaniach administracyjnych rozstrzygać o prawach i obowiązkach stron niebędących policjantami. W ramach niniejszej sprawy podniesiono również kwestię, że w sprawie są toczone postępowania odrębne, które w zasadniczy sposób mogą wpłynąć na jej rozstrzygniecie. Przede wszystkim, toczone było postępowanie w przedmiocie uzupełnienia treści decyzji nr [...] i KWP w [...], który orzekał postanowieniem nr [...], gdzie skarżącej nie przyznano statusu strony w ramach sprawy przydziału lokalu mieszkalnego. Skarżąca wniosła odwołanie od "opróżnieniowej" decyzji nr [...] KWP w [...], niemniej organ ten postanowieniem nr [...] stwierdził uchybienie terminu do złożenia odwołania. Zainteresowana wniosła również odwołanie od decyzji nr [...], o przydzieleniu przedmiotowego mieszkania, niemniej Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] odmówił przywrócenia terminu do dokonania tej czynności. Powyższa sprawa jest obecnie przedmiotem postępowania przed WSA w Warszawie w postępowaniu o sygn. akt II SA/Wa 541/18. Zainteresowana wniosła również o stwierdzenie nieważności opróżnieniowej decyzji nr [...] KWP w [...], który postanowieniem nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, a działający na skutek złożonego przez zainteresowaną zażalenia, Komendant Główny Policji, postanowieniem nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Nadmieniono, że właśnie ta sprawa jest przedmiotem niniejszego pisma. Zestawiając powyższe postępowania, w ocenie organu zainteresowana nadal nie posiada w sprawie statusu strony. Stosowne postępowanie, jak była o tym mowa wyżej, mające za przedmiot uzupełnienie decyzji o przyznaniu mężowi zainteresowanej lokalu mieszkalnego, zostało zakończone postanowieniem nr [...] KWP w [...] i nie doprowadziło do uzyskania przez nią statusu strony. Natomiast postępowanie w przedmiocie odwołania od decyzji przyznającej przedmiotowy lokal (nr [...]), zakończone odmową przywrócenia terminu do dokonania tej czynności zostało ostatecznie zakończone, niemniej jest obecnie przedmiotem rozpoznania przed WSA w Warszawie. Zatem dopiero prawomocne zakończenie tej sprawy oraz jej dalsze procedowanie ze skutkiem korzystnym dla skarżącej (przywrócenie terminu, względnie uznanie zainteresowanej za stronę postępowania odwoławczego), może spowodować, że wymieniona uzyska na podstawie art. 28 k.p.a. podmiotowość w zakresie sprawy, zakończonej wydaniem decyzji nr [...], a więc w ramach sprawy "opróżnieniowej", co oczywiście nie przesądza, że taką podmiotowość zainteresowana uzyska w zakresie sprawy z decyzji nr [...], a więc przydzielenia przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zaś w myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] pismem z dnia [...] grudnia 1990 r. adresowanym do Rejonu Eksploatacji Budynków nr [...] w [...] przy ul. [...] skierował W. K. wraz z rodziną, tj. R. K., synami P. K. i D. K. i oraz córką A. K. "do objęcia mieszkania zakładowego Policji w [...] ul. [...]". Jednakże dopiero Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] maja 2002 r. nr [...], przydzielił powyższe mieszkanie funkcyjne pracownikowi Komendy Wojewódzkiej w [...] W. K. i do zamieszkania w tym lokalu uprawniono dzieci skarżącej R. i W. K., tj. A. K. i D. K. Zatem nie uwzględniono w tej decyzji skarżącej R. K. Nie budzi również wątpliwości fakt, że Komendant Miejski Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca w niniejszej sprawie, nakazał opróżnienie lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. [...] przez W. K. wraz ze wszystkimi osobami zamieszkałymi w tym lokalu i w uzasadnieniu tego orzeczenia organ wymienił dzieci W. K. tj. A. i D., jako osoby uprawnione do zamieszkania w lokalu. Z kolei w myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem skarżąca, która nie była uprawniona do zamieszkania w wymienionym wyżej lokalu na mocy wskazanej już wyżej decyzji z dnia [...] maja 2002 r. nr [...], ani na mocy innej decyzji, nie jest – zdaniem Sądu – stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem nie miała ona interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]. W tym miejscu wskazać należy skarżącej, że "skierowanie" z dnia [...] grudnia 1990 r. nie jest decyzją administracyjną. Chociażby z tego powodu, że pismo to nie zostało skierowane do skarżącej. Ponadto skoro skarżącej nie ujęto jako uprawnionej do zamieszkania w decyzji z dnia [...] maja 2002 r. nr [...], to nie było podstaw do uwzględnienia jej w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]. Zatem organ nie naruszył – wbrew zarzutom skargi – przepisów art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2, art. 126, art. 107 § 3, 109 § 1 i art. 110 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302), należało orzec, jak w sentencji wyroku.