III OSK 3078/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 249/19 w sprawie ze skargi R. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w rubrum sentencji zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2019 r. w ten sposób, że w oznaczeniu sygnatury akt sprawy zamiast "II SAB/Wa 249/19" wpisuje "II SA/Wa 249/19", 2. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz R. K. kwotę 200 (słownie: dwieście złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 249/19 oddalił skargę R. K. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] o opróżnieniu i opuszczeniu lokalu mieszkalnego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżąca zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w [...], pozostającym w dyspozycji organów Policji w [...]. Lokal ten został decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] maja 2002 r., nr [...] przydzielony jako lokal służbowy W. K., mężowi skarżącej. W decyzji przyznającej W. K. przedmiotowy lokal, uwzględniono dzieci skarżącej i W. K., tj. A. K. i D. K., natomiast nie uwzględniono skarżącej. Z oświadczenia W. K. znajdującego się w aktach sprawy, w 2007 r., wynika, że w dacie zrzekania się prawa do lokalu, pozostawał on z żoną w separacji. W związku z dobrowolnym zrzeczeniem się przez W. K. prawa do ww. lokalu, Komendant Miejski Policji decyzją z [...] grudnia 2010 r., nr [...], nakazał opróżnienie lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. [...] przez W. K. wraz ze wszystkimi osobami zamieszkałymi w tym lokalu. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wymienił dzieci W. K., jako osoby uprawnione do zamieszkania w lokalu. Jednak zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie opróżnienia przedmiotowego lokalu mieszkalnego, jak również sama sentencja tejże decyzji były skierowane wyłącznie wobec W. K. Z akt sprawy wynika, że Komendant Miejski Policji w [...] miał wiedzę o tym, kto mieszka w lokalu przy ul. [...] w momencie wszczęcia postępowania o jego opróżnieniu. Także W. K. , składając swoje zrzeczenie oświadczył, że w lokalu pozostała jego żona R. oraz dzieci A. i D. Skarżąca [...] lutego 2018 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2010 r. o opróżnieniu przedmiotowego lokalu. Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z [...] marca 2018 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu podał, że skarżąca nie była stroną postępowania o opróżnieniu przedmiotowego lokalu, zakończonego wydaniem powyższej decyzji. W zażaleniu z [...] kwietnia 2018 r. do Komendanta Głównego Policji, skarżąca podniosła, że zarówno treść sentencji decyzji "opróżnieniowej" w miejscu, gdzie jest mowa o opróżnieniu lokalu przez wszystkie "osoby zamieszkałe w lokalu" odnosi się również do niej, jak też sam fakt doręczenia (wprawdzie dopiero 8 czerwca 2017 r.) jej tej decyzji, są decydujące do uznania ją za stronę postępowania. Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] maja 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie. W uzasadnieniu podał, iż brak jest podstaw do uznania, że skoro skarżącej został doręczony egzemplarz decyzji "opróżnieniowej", to przez sam ten fakt stała się ona stroną postępowania administracyjnego, zakończonego prawomocnie 7 lat wcześniej. Podniósł, że regulacje kodeksowe w tej kwestii dopuszczają tryb wznowienia postępowania administracyjnego, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zatem bez przeprowadzenia takiego postępowania z wynikiem pozytywnym, nie jest możliwe włączenie skarżącej do kategorii podmiotowej stron postępowania "opróżnieniowego". Ponadto wskazał, że postępowanie "opróżnieniowe" toczono w oparciu o regulacje prawa administracyjnego, a ściślej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm.), decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu., w którym bez znaczenia były relacje osobiste lub majątkowe pomiędzy małżonkami. Zatem, ocena skuteczności prawnej zrzeczenia się przez W. K. prawa do przedmiotowego mieszkania może nastąpić wyłącznie z punktu widzenia przesłanek przepisów resortowych, które jednoznacznie wskazują że w takim przypadku organ obowiązany jest wydać decyzję "opróżnieniową" (art. 95 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego powyższego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że skarga jest niezasadna. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] pismem z [...] grudnia 1990 r., adresowanym do Rejonu Eksploatacji Budynków nr [...] w [...] przy ul. [...], skierował W. K. wraz z rodziną, tj. skarżącą, synami P. K. i D. [...] oraz córką A. K. "do objęcia mieszkania zakładowego Policji w [...] ul. [...]". Jednakże dopiero Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z [...] maja 2002 r., przydzielił powyższe mieszkanie funkcyjne pracownikowi Komendy Wojewódzkiej w [...] W. K. i do zamieszkania w tym lokalu uprawniono dzieci skarżącej i W. K., tj. A. K. i D. K. Zatem nie uwzględniono w tej decyzji skarżącej. Sąd podniósł także, że nie budzi również wątpliwości fakt, że Komendant Miejski Policji decyzją z [...] grudnia 2010 r., której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca w niniejszej sprawie, nakazał opróżnienie lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. [...] przez W. K. wraz ze wszystkimi osobami zamieszkałymi w tym lokalu i w uzasadnieniu tego orzeczenia organ wymienił dzieci W. K. , tj. A. i D., jako osoby uprawnione do zamieszkania w lokalu. Zatem skarżąca, która nie była uprawniona do zamieszkania w przedmiotowym lokalu na mocy ww. decyzji z [...] maja 2002 r., ani na mocy innej decyzji, nie jest – zdaniem Sądu – stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem nie miała ona interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2010 r. Sąd zwrócił uwagę, że "skierowanie" z [...] grudnia 1990 r. nie jest decyzją administracyjną. Chociażby z tego powodu, że pismo to nie zostało skierowane do skarżącej. Ponadto podniósł, że skoro skarżącej nie ujęto jako uprawnionej do zamieszkania w decyzji z [...] maja 2002 r., to nie było podstaw do uwzględnienia jej w decyzji z [...] grudnia 2010 r., nr [...]. Zatem, w ocenie Sądu, organ nie naruszył art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2, art. 126, art. 107 § 3, art. 109 § 1 i art. 110 k.p.a. Skarżąca w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zwróciła się także o rozpoznanie sprawy na rozprawie jak i zasądzenie - na rzecz pełnomocnika wyznaczonego z urzędu - kosztów nieopłaconej pomocy świadczonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia pomimo licznych uchybień procesowych w zakresie: • art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 95 ust. 4 ustawy o Policji, polegające na braku przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania w zakresie prawidłowego ustalenia osób faktycznie korzystających z przedmiotowego lokalu według stanu na 2010 rok, które w świetle art. 95 ust. 4 ustawy o Policji niezależnie od podstawy prawnej decyzji o nakazaniu opuszczenia i opróżnienia lokalu winny być w takiej decyzji imiennie wskazane i w konsekwencji uznane za strony takiego postępowania administracyjnego, doprowadziło do błędnego zaakceptowania przez Sąd stanowiska organu odmawiającego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na brak przymiotu strony postępowania; • art. 61a k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 95 ust. 4 ustawy o Policji, przez błędną odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności w sytuacji, gdy decyzja o opróżnieniu lokalu wydana winna być w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu, a nieuwzględnienie w jej sentencji skarżącej, nakazywało przyjąć, że do jej wydania doszło z rażącym naruszeniem prawa bądź co najmniej, iż była ona niewykonalna, co nakazywało podjęcie postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji, które to uchybienie doprowadziło do błędnego oddalenia skargi. 2. niewłaściwe zastosowanie art. 95 ust. 4 ustawy o Policji, przez jego pominięcie i warunkowanie przyznania skarżącej statusu strony postępowania od wykazania podstawy prawnej dysponowania przez nią lokalem służbowym pomimo, że przepis ten wymaga skierowania decyzji o opróżnieniu lokalu w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu, a zatem przymiot strony winien być oceniany pod kątem stanu faktycznego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu na dzień wydawania tejże decyzji, który to warunek skarżąca kasacyjnie spełniała. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. Pismem z 20 lipca 2020 r. skarżąca zrzekła się rozprawy i wniosła o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 95 ust. 4 ustawy o Policji, którego zarzut naruszenia okazał się zasadny, decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2014 r., I OSK 1046/13, zgodnie z którym decyzja o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, oparta o przepis art. 95 ust. 2 i 3 ustawy o Policji, winna precyzować w osnowie wszystkie osoby zobowiązane do tej czynności, gdyż określenie, że obowiązek ten ma wykonywać strona i pozostałe osoby w nim zamieszkałe narusza przepis art. 95 ust. 4 ustawy o Policji. Przepisy art. 95 ust. 2 i 3 ustawy o Policji stanowią dyspozycję do wydania decyzji związanej o opróżnieniu lokalu mieszkalnego w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2016 r., I OSK 2887/14). Konieczne jest więc wyraźne określenie w osnowie decyzji o opróżnieniu lokalu wszystkich osób, które mają to uczynić. Samo tylko posłużenie się ustawowym zwrotem jest niewystarczające. Konsekwencją powyższego jest konieczność brania udziału w postępowaniu w przedmiocie opuszczenia i opróżnienia lokalu policyjnego przez wszystkie osoby zamieszkujące z podmiotem posiadającym pierwotny tytuł do zajmowania lokalu. Jeżeli w spornym lokalu zamieszkują osoby dorosłe, które również nie mają tytułu do zajmowania lokalu policyjnego, to należało je wymienić w decyzji z imienia i nazwiska, gdyż – co istotne - nie nadaje się do przymusowego wykonania nakaz opróżnienia lokalu przez niewymienione wprost w niej osoby. Podkreślenia wymaga, że zarówno na gruncie egzekucji sądowej, jak i administracyjnej, wymaga się precyzyjnego określenia osób podlegających eksmisji. Jest to niezbędne dla prawidłowej realizacji ewentualnego tytułu wykonawczego. Zatem treść tytułu musi być precyzyjna i jednoznaczna co do osoby dłużnika, przeciwko któremu wyłącznie egzekucja może się toczyć (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 23 stycznia 1996 r., II CRN 194/95, OSNC z 1996 r. nr 6, poz. 83). W tym miejscu wypada stwierdzić, że jakkolwiek przepis art. 141 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427) stanowi, iż egzekucję prowadzi się przeciwko zobowiązanemu, członkom jego rodziny i domownikom oraz innym osobom zajmującym nieruchomość lub lokal (pomieszczenie), które mają być opróżnione i wydane, to jednak jego brzmienie nie zwalnia od powyższego obowiązku. Organ egzekucyjny nie jest władny do badania ani poprawności tytułu wykonawczego, ani zasadności i wymagalności obowiązku nim objętego (por. art. 804 k.p.c. i art. 29 § 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r.). Zatem organom tym nie wolno pozostawiać w omawianym zakresie swobody, bo mogłaby ona prowadzić do nieuzasadnionej dowolności w realizacji tytułów wykonawczych. Poza tym przywołany przepis określa tylko, kogo można objąć tytułem, nie zwalniając organu go wydającego z identyfikacji tych osób. Stosownie do przepisu art. 28 k.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Innymi słowy za stronę postępowania nieważnościowego może też być uznany podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., do bycia stroną w tym postępowaniu administracyjnym. Nie budzi wątpliwości, iż interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego, należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Mieć zatem interes prawny w sprawie znaczy to samo, co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać ochrony. Nie wystarczy wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym, a nie prawnym. Skoro zaś art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przymiotu strony postępowania, to ustalenie interesu prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Tym samym przepis taki stanowi podstawę przyznania legitymacji strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie źródłem interesu prawnego osoby żądającej wszczęcia postępowania zmierzającego do badania ważności decyzji z [...] grudnia 2010 r. zobowiązującej W. K. do opuszczenia lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w [...] przy ul. [...] wobec twierdzenia skarżącej, że zamieszkuje w tym lokalu, jest art. 95 ust. 4 ustawy o Policji. Skarżąca, tak jak i pozostałe osoby wraz z nią zajmujące lokal, nie była stroną postępowania, które doprowadziło do wydania powyższej decyzji. Wobec wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji, obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania zmierzającego do zweryfikowania statusu skarżącej jako strony postępowania w kontekście przesłanki faktycznego zajmowania przez nią lokalu. Zajmowanie przez skarżąca przedmiotowego lokalu w okresie poprzedzającym wydanie decyzji z [...] grudnia 2010 r. oznacza, że winna brać udział w postępowaniu w przedmiocie opuszczenia i opróżnienia tego lokalu. Organ natomiast ograniczył się jedynie do ustalenia, że skarżąca nie została ujęta w treści decyzji przyznającej W. K., jej mężowi, przedmiotowy lokal, naruszając tym samym przepis art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 28 k.p.a. Okoliczność, że skarżąca nie została uwzględniona w decyzji przyznającej lokal nie oznacza, że skarżąca w tym lokalu nie zamieszkiwała, co z kolei prowadzi do wniosku, że w sytuacji zamieszkiwania w lokalu powinna brać udział w postępowaniu w przedmiocie jego opuszczenia i opróżnienia. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające zamieszkiwanie skarżącej w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2010 r. nie zostało wszczęte, a zatem przesłanki, których stwierdzenie pozwalałoby na uznanie, że decyzja jest nieważna, nie były badane. Wskazany przepis nie był zatem stosowany w sprawie, nie mogło zatem dojść do jego naruszenia. Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 w zw. z art. 145 § pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie dostrzegając, iż sentencja zaskarżonego wyroku zawiera błąd w oznaczeniu sygnatury akt, co bezspornie wynika z przedmiotu sprawy, jak również akt sądowych, Naczelny Sąd Administracyjny sprostował tę oczywistą omyłkę pisarską korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 156 § 3 p.p.s.a. Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 p.p.s.a. W związku z tym, iż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna się temu nie sprzeciwiła rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej nastąpiło w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. - na posiedzeniu niejawnym.